改革開放后，由于市場競爭必然帶來企業(yè)優(yōu)勝劣汰，職工就業(yè)不再是終生鐵飯碗，原來由單位包辦的職工養(yǎng)老保險也就難以為繼。在20世紀(jì)80年代，一些地方出現(xiàn)按行業(yè)（如紡織行業(yè)等）統(tǒng)籌調(diào)劑使用退休費(fèi)用或者由當(dāng)?shù)貏趧硬块T統(tǒng)一管理的地方退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌現(xiàn)象，基本上處于地方自主、范圍窄小、分割統(tǒng)籌、分散管理狀態(tài)。

1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，該決定根據(jù)當(dāng)時地方分割統(tǒng)籌現(xiàn)實，曾要求“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。”不過，這里的省級統(tǒng)籌只是將各地市的養(yǎng)老保險基金結(jié)余部分按比例上繳到省一級，再由省一級根據(jù)不同地市的需要調(diào)劑使用。1995年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，明確“基本養(yǎng)老保險費(fèi)用由企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。”同時提出兩個“統(tǒng)賬結(jié)合”實施辦法由各地、市（不含縣級市）選擇，并允許結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H對實施辦法進(jìn)行修改，結(jié)果全國各地一下子冒出了數(shù)以百計的統(tǒng)賬結(jié)合方案。1997年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對五花八門的地方統(tǒng)賬結(jié)合方案進(jìn)行整合，同時再次要求各地逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡；與此同時，行業(yè)統(tǒng)籌日益坐大，從90年代初期的個別行業(yè)迅速擴(kuò)展到包括鐵道部、交通部、郵電部、水利部、民航總局、煤炭部、中國有色金屬工業(yè)總公司、電力部、中國石油天然氣總公司、中國工商銀行等10多個部門，形成了條條分割統(tǒng)籌與塊塊分割統(tǒng)籌并存的格局。鑒于這種格局直接損害了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的完整性與公平性，引發(fā)了相應(yīng)的社會矛盾，在1998年3月組建新的勞動和社會保障部后，國務(wù)院于同年8月發(fā)布《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，再次強(qiáng)調(diào)要加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，并將行業(yè)統(tǒng)籌全部移交地方管理，即所謂屬地管理。不過，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方的工作雷厲風(fēng)行，效果明顯，而地方統(tǒng)籌提升到省級統(tǒng)籌的工作卻進(jìn)展緩慢。

2007年1月，勞動保障部、財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，正式明確省級統(tǒng)籌是指在制度政策、繳費(fèi)比例、待遇計發(fā)辦法、基金使用、基金預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)程六個方面實現(xiàn)省級統(tǒng)一，其核心內(nèi)容是實行省一級統(tǒng)收統(tǒng)支。由于執(zhí)行中困難重重，上述目標(biāo)迄今仍未實現(xiàn)。

從目前調(diào)查得到的情況來看，職工基本養(yǎng)老保險仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)。僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支；絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級、地市級調(diào)劑金階段，個別省還未建立省級調(diào)劑金制度。因此，全國職工基本養(yǎng)老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局并沒有根本性變化。

由上可見，職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌格局是歷史形成的，其中既有整個改革事業(yè)的漸進(jìn)性的影響，也受到了制度自身的轉(zhuǎn)軌成本、改革路徑以及與之相關(guān)的財政與行政管理體制的制約。特別是1995年推行統(tǒng)賬結(jié)合模式時允許各地自行選擇或設(shè)計方案，更使其從統(tǒng)一的國家制度安排在一定程度上淪為地區(qū)性制度安排。

職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌的不良效應(yīng)

從調(diào)查所反映的情況來看，職工基本養(yǎng)老保險長期處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)的效應(yīng)是不良的，它嚴(yán)重地扭曲了制度實踐的正常路徑并危及著這一制度的可持續(xù)發(fā)展。

⒈地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了不同地區(qū)的養(yǎng)老保險實際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸重畸輕，損害了制度公平與市場競爭的公平

眾所周知，公平籌資是法定養(yǎng)老保險制度鐵的法則，而公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)鐵的法則。然而，在地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下，因勞動者的年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比不同，各地養(yǎng)老保險實際繳費(fèi)率相差懸殊。其中，東部沿海部分省區(qū)是勞動力的主要輸入地，人口相對年輕，使得企業(yè)實際繳費(fèi)率偏低；中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因為人口老齡化較為嚴(yán)重，使得實際繳費(fèi)率偏高。以2011年以例，廣東省企業(yè)實際繳費(fèi)率僅為5.9%，而甘肅省的實際繳費(fèi)率竟然高達(dá)24.5%，即使扣除因補(bǔ)繳或躉繳以及參保群體工資水平高或低于平均工資水平造成的誤差，兩者之間相差仍應(yīng)在3倍以上。

如表1反映，不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險企業(yè)單位實際繳費(fèi)存在懸殊差異。如果以全國企業(yè)單位的平均實際繳費(fèi)率12.3%劃線，則廣東、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江蘇等9省處于全國平均水平之下，屬于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕地區(qū)；河南省為12.3%，恰好處于平均線上；而湖南、遼寧、安徽、陜西、廣西、山東、吉林、貴州、重慶、湖北、河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、新疆、西藏、青海、云南、寧夏、甘肅等21省屬于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重地區(qū)，特別是青海、云南、寧夏、甘肅等4省的企業(yè)單位實際繳費(fèi)率超過了20%，即使扣除當(dāng)年因補(bǔ)繳或躉繳等原因造成的誤差，也能夠說明這些省份的實際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)之重。不同地區(qū)實際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的懸殊差距，既損害了法定養(yǎng)老保險制度公平籌資的鐵的法則，也背離了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的鐵的法則。如果這一格局持續(xù)下去，還將進(jìn)一步固化不同地區(qū)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)差異，既不利于東部沿海省份的產(chǎn)業(yè)升級與新競爭優(yōu)勢的形成，也不利于中西部地區(qū)協(xié)同發(fā)展。在世界各國，統(tǒng)一法定養(yǎng)老保險費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)絕不是地方政府可以與中央政府討價還價的事情，而是中央政府必須為維護(hù)制度公平和市場競爭公平而創(chuàng)造的必要條件。