網上信訪是一個便捷、低成本的信訪方式

近日，國家信訪局門戶網站網上投訴全面放開，這對于便利上訪人具有明顯的積極意義。應用高科技技術拓寬信訪渠道，信訪人不需要親自來信訪機構，就可以在網上行使上訪權利，既可以減輕信訪群眾的車馬勞頓，也可以在一定程度上減少進京信訪量。相較于以往信函郵寄的上訪方式，網上信訪速度更快、準確性更高，而且能保障信訪機關及時收到信訪材料，便于及時處理信訪案件。從信訪人角度來說，網上信訪雖然是一個更加便捷、成本相對低的信訪方式，但關鍵是要落實“件件有回音”的承諾，設計和落實好投訴之后的跟蹤和監(jiān)督制度。

在關注網絡信訪的同時，也必須看到信訪制度的完善是一個系統(tǒng)工程，不可能單兵突進、一蹴而就。如果不暢通法律救濟渠道，徹底解決信訪不信法的問題，不從根本上解決以信訪數量的多少作為地方穩(wěn)定的指標等根本性的制度問題，那么網上信訪的新方式只能進一步增加信訪量，使信訪問題愈演愈烈。從根本上解決問題，除了要保證上訪人的知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權、救濟權之外，還要對信訪的體制機制和運作模式進行徹底改革，逐步弱化信訪制度，暢通法律救濟渠道，減少以人治方式解決社會矛盾的現象，逐步實現依法化解社會矛盾的新格局。

信訪制度發(fā)展過程中出現異化現象

原來的信訪制度在執(zhí)行過程中出現變異的現象，由民意反映渠道演變成為解決糾紛矛盾，特別是法律糾紛的主渠道。隨著信訪逐漸成為人們解決糾紛矛盾的主要方式，一方面強化了行政方式解決糾紛矛盾的傾向，加劇社會管理中的人治色彩，損害法治的權威，另一方面，也使得越來越多的糾紛矛盾涌入信訪渠道，助長了人們靠鬧事解決問題的心理，從而將社會矛盾的解決推入維穩(wěn)的困局，而且越陷越深。

第一，異化了的信訪實踐已經偏離了信訪原有的功能。信訪機關不應該發(fā)揮實質解決法律糾紛的功能，這個功能應該交給仲裁機關、司法機關，由正規(guī)的法律渠道來解決。第二，信訪如果成為解決法律糾紛的主渠道的話，必然會吸引越來越多的上訪人，通過信訪途徑尋求救濟，最終就會導致信訪不信法。第三，信訪并不能有效解決法律糾紛，只會增加新的矛盾和糾紛。

信訪制度本質上具有人治和封建色彩。溫家寶同志在2008年5月4日到中國政法大學視察的時候，曾說過這樣一段話: “所謂上訪，它所體現的不是法律的程序，還是寄托在人，寄托在領導人的批示，應該說在某種意義上還帶有人治的封建色彩。在一個現代化的國家，應該依靠法，應該依據法律來解決這些問題。”這實質上點出了這個問題的實質，信訪本身不是一個法律程序，不是解決法律糾紛的程序。如果寄希望于信訪發(fā)揮解決糾紛功能，信訪機構就會不滿足現狀，不斷地提要求，會覺得人員編制和經費不夠、地位太低，希望將信訪做強做大。這就使信訪由過去的民意表達渠道變成糾紛解決方式，從輔助渠道變成主渠道，從黨和政府了解民意的方式變成維穩(wěn)的方式。這與信訪制度建立之初所是不相符的。

實踐證明，以信訪為主的糾紛解決機制不僅架空了訴訟等法定救濟途徑，而且使黨委政府站到社會矛盾糾紛的第一線。加之公眾在“信上不信下”心理驅使下，尋求無限向上的行政權威，糾紛就演變成了上下反復的“馬拉松”賽，難以從根本上解決。這種糾紛解決方式只能使矛盾越解決越多，社會秩序“越維越不穩(wěn)”，不僅會增加行政成本，而且會強化人治思維、損害法治權威，不利于社會矛盾糾紛的預防和化解。

為此，應該盡快改革信訪制度，尤其是涉法信訪，讓黨政部門、信訪機構和司法機關各歸其位、各負其責。信訪作為黨和政府溝通民意的渠道，就不應該承擔解決糾紛矛盾的功能，更不該履行維穩(wěn)職責。具體到信訪制度的改革，我認為要抓兩頭：

弱化信訪的現有功能

第一，我一直主張領導減少批示有利于減少信訪。因為領導的批示，就是溫總理所說的人治的方式。法院作出的裁定已經發(fā)生法律效力了，而經過領導批示，就是人治的方式改變了生效的法律裁判，這對法治權威損害極大，也會強化糾紛解決中的人治色彩。所以，領導要減少批示，這樣才能從根本上減少信訪。尤其是領導要減少有具體內容、有傾向性的批示。糾紛經常是兩方的、多方的，不能說誰上訪的次數多、鬧得兇，就應得到領導批示，就必須解決誰的問題。這對沒有上訪的守法者是一種不公平。所以，領導要減少批示。

第二，信訪功能要收縮。目前信訪類別很多，有因對制度政策不滿引發(fā)的信訪，有涉訴涉法信訪，還有投訴、控告、反腐方面的。要對信訪做梳理，比如，涉訴涉法的信訪要轉移到司法機關;控告、投訴、反腐的信訪要轉移到紀檢監(jiān)察機關?，F在紀檢監(jiān)察機關也在各大門戶網站開通了檢舉舉報專區(qū)，就可以受理這方面的信訪。涉訴涉法的信訪轉移到法院，由法院的審監(jiān)庭、立案庭去受理解決。如果地方法院受理不了，可以到上級法院或者最高人民法院解決?？傊?，不應該再到黨政機關和信訪部門去解決。

第三，信訪部門要減員縮編。我不贊成信訪局升格，增加編制、經費，干部高配等，這些都是不明智的選擇。信訪局最終就是要恢復到上個世紀50年代設立信訪機構的初衷，回歸到下情上達、了解信息、轉交信件的最初定位，取消信訪在法律案件實體處理方面的功能，將信訪群眾引導到訴訟、復議、仲裁等法定的救濟渠道上。

樹立司法權威，暢通法律救濟渠道

信訪之所以變異成今天維穩(wěn)的方式，變成一種靠鬧事解決糾紛矛盾的方式，除了我們傳統(tǒng)觀念中的人治思想在作祟外，更多地是我們的法律救濟渠道不暢通。本來應該由法院解決的案件，不能得到公正解決，逼著老百姓去上訪，去尋求其他渠道來解決糾紛;本來是法院應該受理的案件，法院不受理，老百姓投訴無門，也只能是選擇信訪;本來是可以通過仲裁、行政復議等多種渠道解決的問題，這些渠道要么解決不了，要么權威性不夠，老百姓只能選擇信上不信下，信大不信小，最后走上信訪之路。為此，必須要暢通法律救濟渠道，樹立司法權威，把更多的糾紛矛盾吸引到法律渠道。要讓老百姓理性地選擇，把他們引導到既能夠維護法律統(tǒng)一，保障法律權威，又能夠比較有效地解決糾紛的法治軌道上來。

法律糾紛解決渠道是一種經過多年的發(fā)展積淀形成的高級形態(tài)的解決糾紛形式。它跟傳統(tǒng)的解決糾紛渠道相比，更具有穩(wěn)定性、長期性、有效性。所以我們應該重視發(fā)揮法律糾紛渠道的作用。具體而言：

第一擴大法律糾紛解決渠道的范圍，降低門檻。比如，訴訟的范圍應該擴大，任何法律爭議都應該納入法院的受案范圍，不能把法律爭議拒之門外。第二提升司法公信力，降低訴訟成本，降低司法成本。第三增強透明度?，F在最高法院正在搞司法公開、審判公開，只有公開透明了，才能贏得老百姓的信任。

信訪和法律渠道的選擇過程，必然是比較艱難的過程。因為老百姓已經習慣了找領導、找黨委政府用行政方式解決問題。如果讓百姓選擇法律渠道解決，最初可能不太適應。我們的很多官員也習慣了人治的方式，大筆一揮，批閱各種申訴材料，進行“大接訪”甚至“截訪抓人”，讓他們習慣于運用法治思維、法治方式解決糾紛矛盾，也需要一個適應的過程。但是從發(fā)展方向來看，最終我們還是要走法治之路。因為經過一段“信訪不信法”的亂象之后，我們看到，雖然付出的社會成本巨大，但并沒有帶來社會的長期穩(wěn)定和人民幸?！，F在到轉變觀念、回歸法治的時候了。

(作者為中國政法大學副校長、教授、博導;人民論壇記者馬靜根據采訪整理)

責編/嚴俊(見習) 美編/李祥峰

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