英國著名學者維爾曾指出： “美國這個地方對其表示傾慕的觀察者所產生的巨大吸引力來自兩個方面：一是在現代世界已經逐漸形成的所有政治體系中，美國的政治體系大概是最為復雜的；二是這種政治體系又是人的智能有意識地創(chuàng)造出來的。美國是名副其實的人工產物，是過去350年間在芬芳荒野上形成的國家……美國國民在如此比較短暫的時間里用如此多種多樣的材料建立了別具一格的社會、國家和政治體系。”如果說1787年制憲之后，美國找到了其強大的制度根源，那么，在接下來的兩百多年時間里，美國政治制度并非一勞永逸，只是坐收制度基因之利，而是在大的制度幾乎不變的情況下，通過漸進的、點滴的體制、機制的改革，不斷適應國際、國內社會發(fā)展的外在壓力和需要，即適應美國特定的社會生態(tài)環(huán)境，使美國保持了政治制度的優(yōu)勢，推動美利堅從一個散亂、落后的弱國走向并維持統(tǒng)一、繁榮的強國?？墒?，資本的本性和資本政治造就了美國政治制度的致命缺點和種種危機，至今仍然無法完全擺脫。認真總結兩百多年來美國政治體制和政治體制改革的形式和內容、經驗和教訓，對于正處于政治體制改革中的中國等發(fā)展中國家，具有重要的理論啟示意義和實踐借鑒價值。   　　

一、憲政體系及其改革   　　所謂“憲政”是在一個政治體系中由一部成文或不成文的憲法來總體上、原則上規(guī)范、調整各個主體間的基本政治關系、經濟關系、社會關系、文化關系及其整體利益格局的政治形態(tài)。美國的憲政體系是由《美利堅合眾國憲法》規(guī)范、調整各個主體間的基本關系及其整體利益格局的政治形態(tài)。其中既有具有法律約束力的正式憲法條款所作的規(guī)定，也有各種社會力量在長期政治博弈過程中形成的非正式政治傳統(tǒng)和習慣。美國憲政體系的制度結構由下列子系統(tǒng)組成：立憲制度、總統(tǒng)制度、選舉制度、立法制度、行政制度、聯邦制度、兩黨制度、文官制度、分權制衡制度、利益集團制度等。   　　從建國至今，美國憲政體系不斷調整完善，為美國整體的政治體制、經濟體制、社會體制、文化體制保持活力且富有績效，構建了堅實的框架結構。   　　建國之初，與歐洲比較，美國的憲政體系既吸收了歐洲憲政體系的某些特點，也進行了較多的創(chuàng)新。那時美國政治體制的中心是聯邦制，聯邦制是制憲會議中聯邦黨人與反聯邦黨人爭論的核心問題之一。反聯邦黨人認為，有效政府是一個建立在小共和國基礎上的聯邦政府。應該維護州權力的優(yōu)先性，聯邦政府只起著補充作用。因此，反聯邦黨人實質上是一些對全國政府之自我治理“沒有信心的人”。聯邦黨人試圖用聯邦制總攬大的政治體制，使大小各州權利—權力基本平衡，政府各層級間權利—權力平衡。聯邦黨人正視了共和制的弊病，即如果政府禁止人們追求自身利益，那就剝奪了政治自由，如果任人們無約束地追求自身利益也同樣存在巨大的危險，這將會以犧牲國家與社會的公益為代價換取少數人的利益。這就是所謂的“麥迪遜難題”。麥迪遜給出的醫(yī)治方法是： “在聯邦的范圍和適當結構里，共和制能夠醫(yī)治共和政府最易發(fā)作的弊病”。聯邦黨人所提供的重要補救方法是使一個共和國復合化，從而使自治政府能夠同時運作于由不同利益社群構成的政府中，而不是依靠一個單一制共和國所固有的一元化的安排。以此方式，多個政府單位的范圍和適當結構能夠根治共和病的根源的傳播，它允許多個共存的群體表達其利益，在此沒有任何利益群體有必要去否定或者支配其他利益群體。   　　將歐洲已經棄而不用的絕對君權制型塑為美國總統(tǒng)制絕非后來的人想象的那樣是制憲者們的一種先見之明，而是一種制度設計的歪打正著。它的好處是權力集中，行政擺脫了議會的權力控制，更加安全，否則就會出現“議會多數暴政或多數專制”。然而，聯邦制下市場是分裂的，所以并不適合美國現代化的要求，于是1861-1865年內戰(zhàn)后，美國政治體制的中心自然而然轉到了總統(tǒng)制，權力集中的總統(tǒng)制開始發(fā)揮制度中心的作用。美國的總統(tǒng)制最初是一個比較超脫的制度安排，主要是一個關于國家元首的制度，雖然與行政權有關聯，但這種關聯不是很深入。在后來的實踐中，國家元首制度與政府首腦制度緊密結合在一起，總統(tǒng)制成為政體形式，總統(tǒng)成為政治制度的中心。當然，這種理論上的中心成為實踐中的中心的轉折是在內戰(zhàn)后，原因是現代化要求集權和效率。   　　建國初的分權制衡制度是防專制的，是反聯邦黨人即民主派的一種制度設計，可是一個分權制衡的體制是暫時適應傳統(tǒng)社會需要的體制，因為它的直接后果只是權力相對分散，互相牽制、平衡，是一個防專制很好但政府體系運行效率不高的體制。內戰(zhàn)后，隨著現代化的發(fā)展，分權制衡體制中的分權內容逐漸改變，從而達到在權力分開的前提下，權力間相互牽制與平衡，權力相互參與及合作，從而使之既防止過分集權專制，又有效提升政府效率。   　　建國初分權的政治體制適應自由資本主義發(fā)展的需要，而19世紀后期、 20世紀初期，美國壟斷資本主義發(fā)展后，政治體制朝著集權的方向發(fā)展。所以，美國憲政體系的重心也從聯邦制逐漸轉向總統(tǒng)制，分權制衡制從政府體制內的三權分立與制衡為主逐漸轉變?yōu)檎w制外的兩黨制的權力分立與制衡為主?？梢?，美國憲政體系權力重心的位移是美國社會現代化對美國社會各個子體系，包括政治體制、經濟體制、社會體制、文化體制高效率運作的要求，是資本追求更高的剩余價值的需要。   　　

二、總統(tǒng)制及其改革   　　總統(tǒng)制是美國聯邦中央政府的政體形式，即以總統(tǒng)為政治體制的中心來架構立法、行政、司法、軍事等國家整體權力系統(tǒng)的一種政體形式。總統(tǒng)制不只是關于總統(tǒng)個人權利與義務的政治制度。   　　美國總統(tǒng)制的特點首先體現在總統(tǒng)與國會間的關系上，總統(tǒng)制的改革往往最突出地表現在總統(tǒng)及其行政部門與國會關系的調整上?？v觀美國總統(tǒng)制的演變歷史不難發(fā)現，美國總統(tǒng)及其行政部門和國會的權力關系隨著時局的變遷呈現“鐘擺現象”。在和平時期，國會的權力處于核心地位，而在危機時期，總統(tǒng)及其行政部門的權力則較大。從總體的演變趨勢來看， 19世紀后期， 20世紀初年，尤其是二戰(zhàn)及其后期，美國總統(tǒng)及其行政部門權力的擴張趨勢穩(wěn)定下來，政治權力的中心轉向以總統(tǒng)為核心的行政機關。   　　建國之初，總統(tǒng)與國會之間形成了權力平衡的態(tài)勢。這與美國建國之初的現實國情和開國幾任總統(tǒng)的性格有著密切關系。建國初期，總統(tǒng)首先需要解決的是殖民地時代遺留下來的區(qū)域分割問題，在制定全國性政策時需要依靠國會的支持；各州的國會議員雖然當時以代表地方利益為先，但建國之初也需要顧全大局，支持總統(tǒng)。首屆總統(tǒng)華盛頓不僅具有很高的聲望，而且懂得尊重國會，曾親臨國會致送咨文，征求意見，從而在建國之初開啟了權力嚴格分立、均衡的總統(tǒng)制雛形。   　　19世紀前半葉，總統(tǒng)及其行政部門與國會間呈現以國會為權力重心，雙方不斷斗爭的狀態(tài)。主要原因在于兩方面：第一是美國建立后領土的擴張和資本主義的迅速發(fā)展使各州議員要求通過國會維護本州的利益；第二是南北圍繞廢奴問題爭端不斷。在這段時間里僅有杰克遜和林肯兩位總統(tǒng)在任期間總統(tǒng)權力有所擴大。杰克遜總統(tǒng)就任后，充分運用憲法賦予的任免權，遴選一批忠實可靠的人擔任官職，樹立了“輪流任公職制度”。他選擇支持他的前新聞界知名人物阿莫斯·肯德爾和弗朗西斯·布萊爾等親密朋友組成“廚房內閣”。他明確表示財政部不是國會的代理人，而是“總統(tǒng)的一個屬員”。他利用否決權作為武器擴大總統(tǒng)參與立法的權力。杰克遜提高了總統(tǒng)作為行政首腦的權力與地位。林肯由于政治形勢和內戰(zhàn)的原因成為僅次于富蘭克林·羅斯福的“強有力的總統(tǒng)”。雖然在杰克遜和林肯任職期間總統(tǒng)權力有所擴張，但是正如拉斯基所說： “南北戰(zhàn)爭后，從格蘭特到麥金萊的當選，政府實際權力的重點還是在國會手中。”   　　可是， 19世紀末、 20世紀初，國家權力逐漸向總統(tǒng)集權的方向發(fā)展。主要原因在于美國資本主義的發(fā)展和強大使之走上了對外擴張的道路。總統(tǒng)威爾遜要求擴大總統(tǒng)權力，在美國參加第一次世界大戰(zhàn)后，國會按照他的旨意通過了征兵法、戰(zhàn)時貸款法、戰(zhàn)時稅收法。他還繞開國會以行政命令形式成立了一些戰(zhàn)時機構，如戰(zhàn)時工業(yè)局、糧食管理處、全國鐵路局等。威爾遜經過與國會的合作和斗爭，獲得了美國有史以來總統(tǒng)及其行政部門最廣泛的權力。   　　1932年“天秤的重心”重又傾向國會方面，國會在“三權分立”結構中重新掌握了立法的領導權，國會權力達到頂峰，之后國會權力開始萎縮。20世紀30年代至40年代，富蘭克林·羅斯福在經濟危機期間大大擴張了總統(tǒng)及其行政機構的權力。第二次世界大戰(zhàn)后，美國的總統(tǒng)權力迅速擴大，總統(tǒng)的行政機構也相應地增加。在外交權和軍事權方面，戰(zhàn)后歷屆總統(tǒng)事實上已取得了決策權。 20世紀70年代后國會與總統(tǒng)爭奪美國對外防務政策制定權的情形更加激烈，并對總統(tǒng)對外政策權力給予更多的制衡。對總統(tǒng)權力的擴張，國會采取了種種措施，防止美國成為“總統(tǒng)獨裁的國家”，但是由于國會是各州及分散利益的代表進行利益斗爭的場所，作為美國國家整體利益的象征，總統(tǒng)成為國家和政府權力重心的趨勢已難以改變。因為，自19世紀后期起，美國現代化對效率的追求和國家整體利益相對于州和地方利益的凸顯要求集中國家權力。當然，總統(tǒng)與國會間的博弈是不會停歇的。   　　“司法至上”是美國制度設計的一項重要原則，也是美國制度設計中與其他國家的政治制度最不同的、最具特點的地方之一。聯邦法院法官的任命不僅是一個關涉司法的重要行為，而且具有濃重的政治色彩。憲法規(guī)定由總統(tǒng)選擇任命聯邦法院法官，但是總統(tǒng)在選擇和任命聯邦法院法官時又要受到國會參議員的影響，聯邦法官的任命必須由參議員們批準。在費城制憲會議的代表中，很少有人能夠直覺地預見到聯邦最高法院的未來角色。在推進聯邦憲法的批準之時，聯邦黨人把草案中的聯邦司法機構形容為“最不危險”的分支。1803年，馬伯里訴麥迪遜案樹立了司法審查權，使司法權對立法權、行政權發(fā)揮制衡作用。但司法權的不斷擴大使之經常和總統(tǒng)的權力發(fā)生沖突。最高法院在政治上常持保守態(tài)度。在富蘭克林·羅斯福新政時期，一些措施在法院受阻，最高法院以維護憲法分權為名，對羅斯福行政權力的擴大持反對態(tài)度。 1935-1936年，新政的13項立法均被最高法院宣布為違憲。在1937年以后最高法院的判決案中，都默許了國會對總統(tǒng)的授權。第二次世界大戰(zhàn)以后，在國內外進步思潮的影響下，最高法院實行了自我約束。 1969年“水門事件”發(fā)生后，尼克松任命的首席法官沃倫·伯格裁決尼克松敗訴表明，最高法院法官雖由總統(tǒng)任命，但不是總統(tǒng)所能駕馭和控制的。   　　國家元首與行政首腦合一的體制的優(yōu)點：一是從理論上講，國家元首凌駕于各個階級、階層，各個領土組成部分，各種具體的政治、行政、司法機構之上，可以隨時調節(jié)、調解各個階級、階層之間，國家各個組成部分之間和各種國家機構之間的矛盾和沖突，促進其協(xié)調與合作；二是總統(tǒng)權力較大且集中，少受立法、司法牽制，行政效率較高。其缺點：一是實踐中總統(tǒng)比較關心行政部門的利益和意志，作為國家象征和國家機構總代表的整體性、公共性難以實現。國家元首與行政首腦兼任后，國家元首的超脫性減弱，行政性突出，總統(tǒng)不得不將大量時間、精力放在行政事務上?？偨y(tǒng)比較關心行政部門的利益和意志，其他部門的利益和意志就有可能被忽視。這樣，總統(tǒng)作為國家象征的整體性和國家機構總代表的公共性就難以保障。二是實踐中總統(tǒng)的政黨傾向使其難以擺脫政黨政治對整合國家和國家機構行為取向的負面影響，即政黨利益取代國家利益?？偨y(tǒng)作為國家元首維護的是國家整體利益，需要超脫階級利益、政黨利益、部門利益、地方利益，而行政首腦是制定具體治國政策的最高領導人，在制定具體政策時很難不考慮總統(tǒng)所代表的階級利益、政黨利益、部門利益、地方利益。所以，當國家元首與行政首腦合一以后，階級利益、部門利益、地方利益就會通過政黨政策和政黨利益來委婉、間接地表現出來。這說明，作為國家元首的總統(tǒng)和作為政府（行政）首腦的總統(tǒng)的兩種角色、兩種功能在理論上是可以統(tǒng)一的，但在實踐中常常是矛盾的、分裂的。   　　

三、聯邦制及其改革   　　建國初，美國的聯邦制，一是承認和尊重北美13州殖民地及后來陸續(xù)加入邦聯和聯邦各州的歷史事實。它們都是獨立的殖民地，合并為邦聯后甚至成為聯邦組成部分后，保留其國家主權中心的地位。二是吸取歐洲和殖民地的王權至上的中央集權制的教訓，對抗有可能在北美出現的新的中央集權制，從而保護和平衡各州的利益?？墒?，內戰(zhàn)以后，邦聯制才真正變?yōu)槁摪钪?，中央政府因現代化要求高效率而逐漸集權，州的實際權力越來越小。   　　美國1787年憲法確立了聯邦制的國家結構形式，結束了前期邦聯制下國家的紛亂與動蕩，使國家權力的運作走向正規(guī)，但是正如施密特所說：“憲法授予全國性政府的權力和由各州保留的權力含有模糊成分，這就為對聯邦主義的不同解釋留下了方便之門。自一開始，關于全國性權力和州權力的界限的爭執(zhí)就體現在美國身上。”按照施密特的觀點，美國內戰(zhàn)之前是聯邦政府與州政府圍繞權力界限不斷進行斗爭的歷史，聯邦政府與州政府的權力此消彼長，在斗爭中不斷明確憲法權力，直到內戰(zhàn)結束。 19世紀伊始，圍繞根據必要和適當條款對全國性政府的默示權力和全國性政府及各州在商業(yè)事務上各自擁有的權力的不同解釋，出現了最明顯的爭端。盡管各級政府的政治機構在解決這類爭端的過程中扮演著重要角色，最后還是最高法院有最終決定權。麥卡洛克訴馬里蘭案和吉本斯訴奧格登案被看成全國性政府邁向至上地位過程中的里程碑。內戰(zhàn)的爆發(fā)除與廢奴爭端密切相關外，還與全國性政府權力擴張后跟州政府權力的矛盾加劇有關。 “內戰(zhàn)使憲法被批準前聯邦黨人和反聯邦黨人勾畫的意識形態(tài)辯論達到了最后的高峰”。商業(yè)管理的問題成為聯邦和州關系中的一個主要問題。當國會于1828年批準一項關稅時，南卡羅來納州試圖令這一關稅無效。它聲稱，在州與全國性政府發(fā)生沖突時，州對其公民應具有最終權威。州政府在努力使權力向州政府“回擺”。內戰(zhàn)后南方政府的失敗導致全國性政府權力的上升和優(yōu)勢的確立。內戰(zhàn)結束后的幾十年里，美國人圍繞聯邦政府與州政府權力的爭論依然持續(xù)。   　　內戰(zhàn)結束后的最初幾十年里，在爭論中占有優(yōu)勢地位的是“二元聯邦主義”。施密特等學者形象地稱之為“分層蛋糕”，即在聯邦政府和州政府之間劃定明確的界限，彼此保持獨立，并在自己管轄的領域中享有至高地位。到20世紀30年代，全國性政府為處理危機而權力不斷膨脹，二元聯邦主義的理念逐漸弱化。   　　1937年至20世紀70年代，被稱為“合作聯邦主義”時期。各州和全國性政府進行合作，以解決復雜的共同問題。例如，富蘭克林·羅斯福的新政計劃常常包括全國性政府和各州的聯合行動。聯邦向各州提供款項以幫助償付公共工程項目、住宅援助、福利計劃、失業(yè)補助和其他計劃的開支。反過來，各州被要求推行這些計劃，至少負擔其中的部分費用。   　　尼克松開啟了所謂“新聯邦主義”時代，其目標是，將自20世紀30年代起由全國性政府行使的一些權力歸還各州。新聯邦主義一定程度上延續(xù)至今。 1972年，美國國會通過了《州和地方財政援助法》，規(guī)定聯邦政府從1972年開始在五年內將302億美元的歲入撥與州和地方，其中1/3撥給各州，2/3撥給地方。20世紀90年代克林頓政府的聯邦主義稱作“新時代聯邦主義”。它傳承了新聯邦主義的權力下放目標，同時將監(jiān)管各州尋找和實施各種問題的解決方案的試驗責任留給了全國性政府。小布什在調整聯邦政府與州政府的關系上也堅持新聯邦主義政策，主張縮小聯邦政府權限，相應擴大州政府的權限。   　　美國至今保留聯邦制的好處在于：一是一定程度上牽制和平衡中央集權；二是有效保護州和地方各自的權益；三是從制度上確保聯邦中央政府具有較大的明確的權力。所以，聯邦制從建國初主要旨在保護各州的利益，到內戰(zhàn)后主要保護聯邦的整體利益， 20世紀70年代以來的新聯邦主義只是在聯邦政府權力過大的情況下通過返還和下放部分權力給州政府和地方政府的方式稍微平衡一下中央與地方關系，從而較好地達成了后現代國家中中央權益與地方權益的大體平衡。   　　

四、兩黨制及其改革   　　兩黨制是為彌補議會政治的不足而產生的。不同的議員來自不同的選區(qū)，他們最初只代表選區(qū)和選民的利益，而不顧國家和全體公民的整體利益。19世紀中后期以來雖然改為國民的代表，首先要代表整體利益，其次才可以代表選區(qū)和選民的利益，可是兩者之間常常有利益沖突。如何平衡這種利益沖突呢？兩黨制成為一種平衡選區(qū)和選民利益與國家和國民利益的較好的體制選擇。分析兩黨制的演進歷史，可以看出美國是如何通過政黨體制的微調來適應外在經濟社會發(fā)展的需要的。   　　美國學者一般把美國政黨史劃分為五個時期，也稱五個政黨體制。   　　“第一政黨體制”從1792年杰斐遜等人于1792年建立共和黨， 1794年又改稱民主共和黨，到19世紀初門羅任內聯邦黨瓦解。聯邦黨人掌握的政府奉行親英的外交政策，許多經濟政策利于大資產階級，遭到了民主共和黨的反對。 1800年民主共和黨領袖杰斐遜當選為總統(tǒng)，該黨連續(xù)24年占據了總統(tǒng)職位。美國歷史上出現了民主共和黨一黨統(tǒng)治的政治局面?？梢?，美國的革命黨成為執(zhí)政黨后在建設初期也需要集中國家權力。   　　“第二政黨體制”從1824到1854年民主黨與輝格黨對立。 1824年后民主共和黨分裂為國民共和黨與以杰克遜為首的民主黨。 1828年杰克遜當上總統(tǒng)，直到內戰(zhàn)前，聯邦政府主要由民主黨控制。在杰克遜時期，國民共和黨分子和某些反杰克遜的勢力集合起來于1834年成立了輝格黨。民主黨政府的政策維護南部奴隸主階級的利益，輝格黨的主張則反映北部工業(yè)資產階級及與他們聯系較緊密的一些南部種植園主的要求。最初，兩黨斗爭背后是資本與土地的一一博弈。到后來，兩黨斗爭背后是資本與土地的交叉博弈。工業(yè)資產階級和南部奴隸主階級在民主黨和輝格黨中都有自己的代表，直到奴隸制問題突出時，這兩個政黨才又進行了一次大規(guī)模的分化改組。   　　1837年馬丁·范布倫繼杰克遜之后入主白宮時，民主黨已發(fā)展成為一個擁有全國和州領導階層、具有明確的政黨信念和基層組織的全國性大黨。輝格黨也不相上下， 1840年輝格黨擁戴威廉·亨利·哈里森將軍入主白宮。兩黨制從此誕生。然而，直到內戰(zhàn)結束，美國的兩黨并未形成輪流執(zhí)政的態(tài)勢。因此，這段時間僅僅可以視為美國兩黨制的草創(chuàng)時期。   　　“第三政黨體制”從1854年共和黨成立到1896年。 19世紀40年代，民主黨和輝格黨中南、北兩大派別在土地問題上逐步公開分裂。在1854-1856年的堪薩斯內戰(zhàn)中，代表工業(yè)資本家的北部輝格黨人、自由土壤黨人以及其他廢奴主義者組織聯合起來，成立了共和黨。北部民主黨人大都站到共和黨的旗幟下，南部輝格黨人卻轉向了民主黨。經過分裂和改組，民主黨完全成為南方奴隸種植園主階級的代表。 1860年共和黨在總統(tǒng)選舉中獲勝，林肯當選總統(tǒng)。這時，南部奴隸主決定進行武裝叛亂，1861年內戰(zhàn)爆發(fā)。從內戰(zhàn)開始，美國出現了共和黨連續(xù)執(zhí)政24年的政治局面。   　　“第四政黨體制”從1896年到1932年大蕭條。1884年民主黨競選總統(tǒng)獲勝，從此開始了兩大黨輪流執(zhí)政的歷史，標志著美國現代兩黨制正式形成。原因是，內戰(zhàn)后的兩黨與內戰(zhàn)前的兩黨已經有所不同，前者是在階級、階層進一步整合的基礎上的兩黨，兩黨的階級利益開始接近，大多數公民認為哪個政黨上臺他們都能接受了。 1884年克利夫蘭成為南北戰(zhàn)爭后的第一位民主黨人總統(tǒng)， 1888年共和黨人哈里遜當選為總統(tǒng)， 1892年克利夫蘭再次當選，1896年麥金萊當選直到1912年，共和黨人又一次連續(xù)出任總統(tǒng)16年， 1901年麥金萊連任不久遇刺身亡，由西奧多·羅斯福繼任并于 四年后連任，1909年塔夫脫上臺， 1912年民主黨人威爾遜當選并于1916年連 任， 1921年共和黨 人 哈 定 上 臺，1923年柯立芝接任總統(tǒng)，次年連任， 1928年胡佛上臺，直到1932年胡佛因無力挽救經濟危機而結束了共和黨連續(xù)三屆的執(zhí)政歷史。   　　“第五政黨體制”始于羅斯福新政。 1932年民主黨人富蘭克林·羅斯福當選為總統(tǒng)，任職到1945年4月逝世，杜魯門繼任總統(tǒng)，并于1948年連任。1952年共和黨人艾森豪威爾當選總統(tǒng)，結束了共和黨20年的在野局面。概括起來，從1884年兩黨制確立到1980年的96年中，前48年即1884年至1932年，共和黨人當總統(tǒng)32年，民主黨人當總統(tǒng)16年，后48年中即1932至1980年，民主黨人當總統(tǒng)32年，共和黨人當總統(tǒng)16年。兩黨輪流上臺組織政府，實行的對內對外基本政策是一致的。2000年和2004年在全國選舉中出現勢均力敵的局面，說明兩黨在全國的實力非常接近。今天美國兩黨制雖然面臨危機，但大多數美國人認識到兩黨制的傳統(tǒng)是可以接受的。   　　美國兩黨制的制度奧妙就在于：一是在體制內部和外部始終有一個反對或平衡政治力量的存在，通過社會中兩極力量的對立及其循環(huán)，避免政治和政策的極端性，從而保持國家重大問題決策的民主性即中庸性。二是通過輪流執(zhí)政，強化選民對政黨合法性的周期性控制與確認、政策的周期性微調，從而平衡各個階級、階層、集團的利益矛盾和利益沖突，提高國家與社會運行的總體有效性。三是通過資產階級的兩黨輪流執(zhí)政，即恩格斯說的資產階級一只手剛放下的權力很快就被另一只手拿起，使資產階級牢牢控制國家政權，排斥無產階級政黨的上臺，從而保持美國資本政治的穩(wěn)定性。   　　美國兩黨制的弊端在于：一是政黨頻繁輪流更替，但政策半斤八兩，互相雷同，導致政治死氣沉沉，缺乏創(chuàng)新的動力；二是兩黨長期輪流執(zhí)政，導致政治文化中的保守主義泛濫；三是政策長期缺乏創(chuàng)新和變化，導致公民政治效能感下降，政治參與的內在動力不足。   　　總之，與一黨制、多黨制相比，兩黨制兼顧了民主（與一黨制相比）和效率（與多黨制相比） ，保持了政策和政治的穩(wěn)定性，但長期的兩黨制也使美國社會組織和公民的政治參與缺乏積極性，政策和政治缺乏大規(guī)模創(chuàng)新的動力。   　　五、文官制及其改革   　　建國初，美國實行“恩賜官職制” ，后來是“政黨分肥制”， 19世紀后期才建立現代“文官制”。   　　1883年的《彭德爾頓法》標志著美國現代意義上的以功績制為核心的文官制度的建立。該法的主要貢獻在于以下三個方面：第一，依循政治與行政分離的原則確立了文官政治中立的原則。 “行政管理置身于政治所特有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構。”第二，政務類官員與事務類官員“兩官分途”。政務類官員對政黨負責，事務類官員對上級服從，后者“并非服從他個人，而是服從那些非個人的制度，因此，僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務管轄范圍之內，有義務服從他”。非服從個人而是服從制度實質是要對人民負責，因為，制度中貫徹的是主權在民或人民主權的原則。第三，確立了文官職務常任的原則。 “如果希望有高效率而又公正無私的行政，如果政策問題是根據民意決定的，那么在行政體制的半科學、準司法、辦事和幕僚的那個部分中，就應該作出長期任職規(guī)定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對政策問題具有影響性的地方，特別是對那些行政首腦來說，則應該避免長期任職，在這種情況下，如果希望確保政策問題由代表人民的機構來決定，就必須對政治控制作出規(guī)定。”此后， 1920年通過了《文官退休法》， 1923年、 1949年分別通過了《職位分類法》和《新職位分類法》，建立了系統(tǒng)的分類考績制度， 1939年通過的《哈奇法》（《政治活動法案》）重申禁止文官參與選舉等政治活動， 1950年通過了《工作考績法》， 1958年頒布《培訓法》， 1970年制定了《聯邦文官收入比較法》等等。這些法案在《彭德爾頓法》的基礎上對美國文官制度進行不斷的點滴的改革和調整，直到1978年《文官制度改革法》才對美國文官制度進行了較為徹底的符合時代要求的大的改革。   　　20世紀70年代以來，行政權力日趨強大，行政日益政治化。正如彼德斯所指出的： “除了低級官員在處理個案時會制定一些政策外，政府官員也越來越多地憑借著政策的執(zhí)行來參與公共政策的制定”。在這一背景下，美國文官制度在1978年進行了改革。 1978年10月國會通過了《文官制度改革法》，經卡特總統(tǒng)簽字于1979年1月生效。該法第一次確定了聯邦政府人事制度應遵循的九條功績制原則。這九條原則提出了兩點新的內容：一是強調利用報酬來鼓勵政府雇員工作的積極性；二是保護揭發(fā)政府工作缺點和弊病的人。   　　1978年改革的主要內容包括：第一，建立高級文官制度。把大約8000名司、局長以上的常任文官單獨組成“高級文官班子” （即GS16、 17、 18級）。他們的工資從整個文官職務工資體制中分離出來，變成“級別隨人”的工資，從而打破了過去由于工資隨職務而定所造成的人員位置僵化、調動困難的局面。這樣做有三大好處：一是在使用人員方面可以有更大的靈活性；二是明確這些官員是同政治任命人員有區(qū)別的，有助于提高他們的積極性，保持常任高級文官隊伍的穩(wěn)定；三是可以使那些有行政管理才干和經驗的職業(yè)文官被吸收到高級行政文官隊伍中來，發(fā)揮他們的長處。設立高級行政文官的真實目的顯然是為了給予政府首腦和各部部長以用人的機動權，使文官隊伍的上層分子在一定范圍內受到執(zhí)政黨和政務官的控制。第二，推行績效工資制。對部分中上級官員實行績效工資制，即按工作表現付酬，以鼓勵和酬勞優(yōu)異的工作表現。第三，改革考核內容。改革前以“主動性” 、“成熟性”、 “判斷力”、 “忠誠度”等主觀內容為考核標準，考核很少同人事決定相聯系。改革后要求考核的項目以每項職務的關鍵內容和工作成績?yōu)闃藴?，各單位的主管人必須明確地寫出每一個職位的關鍵內容和工作表現的客觀標準?？己说慕Y果作為各單位對公職人員獎勵、晉升、培訓、調動、懲戒、開除的依據。第四，改組從事管理的機構。撤銷直屬總統(tǒng)的獨立機構文官事務委員會，建立人事管理局、功績制保護委員會、聯邦勞工關系局三個獨立機構分別對口管理文官事務，改變傳統(tǒng)管理權限不清的問題。   　　除此之外， 1978年的改革還包括淡化職位分類；簡化人事管理規(guī)則；適當增加臨時錄用的合同制雇員；借鑒企業(yè)成功經驗，實行“授權”的工作方式，給負責具體工作的人以決策權；簽訂績效合同，使所有的政府雇員對結果負責等等。   　　1978年美國文官制度改革是在文官制度長期運作實踐后進行的，改革并完善了美國文官制度的法律法規(guī)，試圖在政治與行政的新型關系下發(fā)揮文官制度的優(yōu)勢，既強化美國的民主制度，又提升政府的工作效率。然而，正如許多學者所指出的，此次改革更多的是卡特總統(tǒng)的競選宣言，是各方利益團體討價還價的產物，更因為卡特總統(tǒng)連任失敗而致使改革中斷。改革沒有完全達到預期的效果，其中高級文官制度沒有造就一個高效的管理高層；績效工資制也沒有提升文官的工作效率；改革沒有觸動文官常任制的弊病，文官變得日益腐化、僵化、缺乏創(chuàng)新；文官隊伍素質下降。   　　可見，美國文官制度自確立以來經歷了多次改革，對于強化美國政府與政治的效率和民主是有很大作用的，但改革并沒有也不可能徹底改變資本控制美國政府和政治的本質。將政治與行政相對分開，就如同以前的政治與行政趨于合一一樣，只不過是美國資本控制美國政府和政治的不同方式而已。用政黨政治控制政治，達到民主目的，以文官制度控制行政，達到效率目的， 1978年的文官制度改革就是試圖在政治與行政、政黨政治與文官中立之間找到一種平衡，而資本的價值增值既需要民主的外形，也需要效率的內涵，前者是資本的長期利益所需要的，后者是資本的眼前利益所要求的。   　　

六、分權與制衡制及其改革   　　1787年憲法設計分權與制衡體制、機制的目的主要有兩個：一為防止個人或部門專制，二為保證政府運行效能。美國政治學家比爾德指出： “憲法的制定者雖然打算使政府的三大部門在行使權力方面互相制約和鞭策，但是也希望它們之間有一定程度的合作，俾使政府能夠在以后年代的變遷和考驗中順利地處理國民生活和經濟方面的問題，履行對人民的義務”。目的是明確的，體制、機制是復雜的，美國的分權制衡包括聯邦與州政府的分立和制衡，政府內部立法權、行政權、司法權的分立和制衡，立法機關中兩院權力的分立和制衡，政黨間權力的分立與制衡，它們都對美國分權制衡機制的目的產生微妙的影響。我們今天通常所說的美國分權制衡制是1787年憲法所確立的，然而，美國分權制衡的起源可以追溯到早在此十年之前的建國之初。   　　由于孟德斯鳩分權理論的影響及反抗殖民時代總督專制統(tǒng)治的經驗，美國獨立伊始的邦聯體制就確立起了分權體制和機制。但是邦聯時代的分權存在諸多問題，為后來的制憲提供了經驗教訓，其中主要教訓是邦聯時代各州的立法專制。由于深受殖民時代行政專制之苦，邦聯建立之時美國人民試圖竭力防止行政專制，所采取的辦法是擴大立法機關的權力。因此，各州立法機關權力強大，州長的權力和地位低下，這就是美國邦聯時代分權的基本特點：權力雖然分立，但是卻忽視了制約和平衡。杰斐遜曾說： “政府的全部權力，立法、行政和司法，都集中到立法機構。把這些權力都集中到同一個機構，恰恰是暴君政府的定義。這些權力由多數人行使，而不是由一個人行使，并不能減輕暴政的程度。”   　　1787年憲法確立的美國分權制衡體制和機制就是想彌補上述不足。它的基本形態(tài)是：三權在組織機構上各自獨立，獨立行使各自的權力，這是一種分權體制；三權相互制約、保持平衡，這是一種權力的運行機制。正如杰斐遜所說： “把這些權力集中在同一些人的手中，正是專制政體的定義。這些權力將由許多人行使，而不是由一個人行使，情況也不會有所緩和。 173個專制君主一定會像一個君主一樣暴虐無道……。立法、行政和司法部門應該分立，以致沒有一個人能同時行使其中一個以上部門的權力。”   　　立憲之初，權力的分立主要是名義上機構和功能的分立而已。從前面關于兩黨制的分析中我們不難看出，當時政府基本上處于一黨的控制之下。就國會和總統(tǒng)的關系而言，總統(tǒng)基本上處于國會的控制之下。直到20世紀初，國會一直占據主導地位，威爾遜在其《國會政體》一書中認為國會是“聯邦制的中樞和支配力量”。權力的分立和制衡似乎要偏離權力平衡的軌道。   　　美國政治觀察家們認為，內戰(zhàn)是美國各種思想和制度的轉折點，包括分權制衡機制。英國著名學者維爾精確地描述了此時的變化趨向： “從內戰(zhàn)到第一次世界大戰(zhàn)這一期間，就如同19世紀早期在英國那樣，可以經常并強有力地聽到在政府各部分之間要有‘和諧’的要求。有人論辯說，現代社會的社會問題和經濟問題要求有負責的政府權力機關采取協(xié)調行動。而權力分立使這種協(xié)調行動不可能，它使責任模糊，直至完全消失。”在這一背景下首先得以擴張的是總統(tǒng)帶領的行政機關的權力。尤其是20世紀20年代后期的大蕭條之后總統(tǒng)的權力日益擴張，權力中心轉向行政機關。分權制衡再次面臨失衡的危機。而此時產生的權力平衡機制是兩黨分治政府。   　　1946年選舉的國會兩院都被共和黨控制，此時的總統(tǒng)是民主黨人杜魯門，于是出現了美國歷史上第一個國會和總統(tǒng)被兩黨分別掌握的分治政府。兩黨分治的局面頻繁出現在聯邦政府和州政府之中，1946年到2005年的60年中有36年是兩黨分治政府， 1981年到2005年的24年中有20年是分治政府。兩黨分治成為選舉政治的內在原則和觀念而被選民所接受。   　　美國建國初實行的分權與制衡不僅是機構（結構）上，而且也是功能上的分權與制衡，美國是西方國家中較早實行真正意義上現代分權體制、機制的國家。英國立法權與行政權是聯系在一起的，它是通過后來兩黨制的分權與制衡即政黨分權與制衡來彌補政府體制內沒有分權與制衡體制、機制的缺陷。美國建國初的分權與制衡體制、機制重點在于：一是削弱中央政府行政部門的較大權力，保持國會、最高法院與政府（行政部門）的平行權能；二是削弱中央政府的權能，保持州和地方的自治權能；三是削弱國家和政府的權能，保持基層和社區(qū)的自治權能；四是削弱國家、政府、政黨的公共權能，保持社會組織和公民個人的私人權能。   　　19世紀后期美國現代兩黨制產生（世界上最早產生兩黨制的國家是英國，但現代兩黨制產生于美國）后，政黨之間的分權與制衡制度進一步完善了美國的分權與制衡體制和機制，使得美國成為世界上具有比較完善的分權與制衡體制和機制的國家。如果說美國建國初的分權與制衡制主要在于防止權力（特別是行政權力）專制，那么19世紀后期以來美國的分權與制衡體制、機制主要在于協(xié)調國家與社會，中央與地方，中央與地方各部門，政黨與政黨，國家與社會組織，政黨、政府與公民個人之間的關系，并保持整個政治體系良好高效地運行。   　　

七、美國政治體制的適應性及其啟示   　　美國從建國至今，之所以從一個弱小分裂的國家變成一個強大統(tǒng)一的國家，雖然與它的經濟社會的現代化有關，但勿容置疑，與它的政治體制高超的適應能力也不無關聯。有人認為，決定這種高超的適應能力的主要因素是孕育美國政治體制的基因的先進性。與其他具有很長時間文明的國家和地區(qū)不同，美國的政治體制一開始就確立了它的先進性，因為它沒有任何歷史的包袱，是依照北美的特殊情況而人為設計的，美國人幸運地享用了200多年。眾所周知，孕育美國政治體制的基因是著名的“五月花號精神”，即自由平等的契約關系規(guī)則，而在東方和歐洲，長期以來都是特權和等級。我們不太同意這種看法。理由是：從理論上講，歐洲早于美國具有自由平等的契約關系規(guī)則，可歐洲為何沒能維持自己的強大而被美國所取代呢？其實，美國的政治體制中也大量采用了歐洲專制君主制時代的體制，如美國的總統(tǒng)制就是從英國16世紀都鐸王朝時代的絕對君權體制拷貝過來的，為何在美國發(fā)揮了民主功能而非專制功能呢？   　　在我們看來，美國之所以從一個弱小分裂的國家變成一個強大統(tǒng)一的國家，與其說是美國政治體制基因的先進性決定的，還不如說是后來不斷的點滴的漸進的改革讓美國政治體制擁有了比其他國家和地區(qū)的政治體制更多的靈活性、適應性。換句話說，美國的政治體制不是從創(chuàng)制起就領先于別國的政治體制的，而是后來為了適應經濟社會的發(fā)展需要，通過不斷的微小的自我調整、自我改革，提升適應經濟社會體制變遷的能力，長期保持推進美國經濟社會發(fā)展的較高能量的。   　　眾所周知， 19世紀后期以前的美國是一個以農牧業(yè)為主體的傳統(tǒng)農業(yè)社會國家，資本形態(tài)以分散的自由資本為主，所以，那時以聯邦制為政治制度中心，以州和國會為國家政治權力中心，實行議會分權民主政體是可以理解的。因為，以州為國家縱向政治權力中心表明州與聯邦的分權與制衡，以國會為橫向國家政治權力中心是為了制衡總統(tǒng)和行政機關的過度集權，并給司法機關一定的獨立權力和制衡權力。對以弱小分散且追求平均利潤為主的資本形態(tài)———自由資本來說，一個分權的政治體制是實現其資本價值增值最好、最快的政治形態(tài)。最初聯邦參議院代表州的利益，聯邦眾議院代表選區(qū)和選民的利益，這兩大利益正好是自由資本的主要利益所在。而議會實行委員會制這種效率較低但比較民主的決策形式是分散的眾多自由資本試圖得到平均利潤所喜歡的資本政治形態(tài)。 19世紀后期到20世紀中后期的美國是一個從傳統(tǒng)農業(yè)社會逐漸向現代工業(yè)社會轉型的國家，壟斷資本逐漸代替自由資本而成為資本的主體形態(tài)。壟斷資本是一種資本集中強大且追求壟斷利潤的資本形態(tài)。要實現壟斷資本的價值增值必須建構一種集權高效的政治體制形態(tài)，而行政集權民主制下的行政首長制正是壟斷資本所需要的那種決策效率比較高的資本政治形態(tài)。之所以從19世紀后期起總統(tǒng)制取代聯邦制成為美國政治體制的制度中心，總統(tǒng)及其行政部門成為美國政治權力的中心，正是美國政治形態(tài)對美國資本形態(tài)的轉變和經濟社會形態(tài)的轉型而迅速作出的體制調整和體制機制適應的反映?？梢姡^美國政治體制的先進性并不源于一種先天的制度基因，而是這種體制能在基本保持制度結構不變或小變的情況下，通過不斷調整自己的功能去提升推進經濟社會發(fā)展的能力和能量，也即先進性實際上只是一種較高的適應能力賦予的。從這個角度講，體制的適應性與先進性是成正比的。相反，前蘇聯的政治體制之所以失敗，并不是它的基因有多么不好，而是它長期故步自封、頑固不變，從而使自己逐步喪失了適應經濟社會發(fā)展的強大能力和能量。   　　

如果說美國政治體制從19世紀中后期到20世紀后期大體上保持了其較高的適應能力，其中最重要的表現是在自由市場經濟的前提下保持了政府對經濟社會一定程度的干預和調節(jié)能力，那么， 20世紀70、 80年代的新自由主義改革則使美國政府的這一能力越來越弱。原因是，新自由主義改革的基本方向是正確的，但有點過了頭，把資本的貪婪性和自由市場的盲目性最大限度地結合在了一起，大大削弱了政府的干預和調節(jié)能力，政府在經濟社會發(fā)展中的軟弱性越來越明顯，公共性越來越弱小，導致全國家、全社會的公共制度失靈，使資本主義制度的缺點越來越多地暴露出來。如， 2008年國際金融危機之前，其實由房地產泡沫牽引出來的美國金融體系的一系列問題已經暴露出來，可是，按照美國的現有法律，政府不能提前介入、主動干預，必須等到出現問題并且非常嚴重，有人上告了，政府才可以通過適當的手段特別是司法手段和行政手段來進行干預，這樣一來，政府在金融危機、經濟危機中所起的矯正、調節(jié)作用就很有限和無力了。當然，與其說這是美國政治體制的悲哀，還不如說這是資本和資本主義制度、資本主義社會、資本主義國家的悲哀。因為這里面存在一個至今難以克服的兩難問題：在資本統(tǒng)治的社會里，在現有的制度結構中，資本利益和國家整體利益、社會整體利益、公民個人利益的矛盾沖突通過改革最多在短時間里可以緩解，但永遠無法完全解決，要徹底解決資本利益和國家整體利益、社會整體利益、公民個人利益的矛盾沖突就要突破現有以資本為中心的制度結構，而這又是資本堅決反對的?？梢?，至少到目前為止，美國政治體制的不足還在通過不斷的小幅的自我調整去改進。這種改進到什么時候才徹底喪失作用，尚不好判斷。正像馬克思曾經講過的：“無論哪一個社會形態(tài)，在它所能容納的全部生產力發(fā)揮出來以前，是決不會滅亡的；而新的更高的生產關系，在它的物質存在條件在舊社會的胎胞里成熟以前，是決不會出現的”。這就說明，目前美國的資本主義政治制度在它推動社會發(fā)展的能量尚未被完全開發(fā)出來之前是不會消失的。換句話說，至少從理論上講，社會主義政治制度或別的什么政治制度要取代美國式的資本主義政治制度必須要有比美國式的資本主義政治制度更大的生產力容量才有可能。   　　從上面對美國政治體制的分析中，我們可以得到兩點重要啟示：一是政治體制自身的與時俱進、不斷改革是其保持較高的外在適應性，推進經濟社會發(fā)展的重要方法。美國政治體制的先進性并不是一種先天的基因，而是這種體制能在基本保持制度結構不變而只作微調的情況下，通過不斷調整自己的功能去提升推進經濟社會發(fā)展的能力和能量。這就啟示我們，中國的經濟社會要繼續(xù)進步和發(fā)展，就必須有一個與之相適應的政治體制，而政治體制改革是使政治體制具有較高的推進經濟社會發(fā)展能力和能量的唯一途徑和手段。目前中國經濟社會發(fā)展的瓶頸表明，現在是在保持中國根本政治制度（人民代表大會制度）不變的情況下，進一步加大中國政治體制改革力度，調整各種具體的體制、機制及其功能的時候了，但是沒有必要過快、過大和盲目地進行政治體制改革。與中國經濟、社會、文化體制改革的漸進性一樣，中國的政治體制改革也必須保持漸進性：既積極又穩(wěn)妥。我們要吸取法國大革命和前蘇聯“舊制度”過快改變，而新制度是什么尚未想好，在社會（統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級）尚未準備好大規(guī)模改革的情況下盲目改革導致“革命”的歷史教訓。二是世界上并沒有適合所有國家和民族的最好的政府形式。早在19世紀中葉英國著名政治思想家J·S·密爾在《代議制政府》一書中就曾說過，世界上并沒有適合所有國家和民族的最好的政府形式，因為，不同的國家和民族所處的發(fā)展階段是不同的。最好的政府形式是這個國家和民族如果沒有這樣的政府形式就不可能發(fā)展和進步的那種政府形式。他認為，對于發(fā)展到文明階段的國家和民族來說，代議制民主政府可能是最好的政府形式，而對于尚處于非文明狀態(tài)的國家和民族來說，專制政府、半專制政府、半民主政府等政府形式或許是最好的政府形式，因為，如果沒有這樣的政府形式，那些國家和民族就無法發(fā)展和進步。這就啟示我們，對美國來說是最好的政府形式，對別的國家來說未必是最好的政府形式。對于美國政治體制改革中一些好的做法，發(fā)展中國家可能會從中得到很多啟示，也可以借鑒一些具體的方式、方法和技術，但發(fā)展中國家的政治體制改革主要應立足于創(chuàng)新具有本國特色的政治體制，照搬照抄美國的政治體制是沒有出路的。