不斷完善公眾參與政府績效管理的過程與方式

公眾參與政府績效管理具有多樣化的形式。在比較不同國家公眾參與發(fā)展水平和制度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，Shorenstein提出了“公民參與階梯論”，對于我們發(fā)展公眾參與有重要啟示。該理論認(rèn)為公眾參與的發(fā)展歷程可以分為八種具體形式、三個階段：第一階段屬于“公眾無參與”，對應(yīng)形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”。但是，我們認(rèn)為在“無參與”階段可能發(fā)生了參與的萌芽。第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢”和“組織形成”。我們認(rèn)為公眾在這個階段上具有進(jìn)入公共政策過程的參與機(jī)會，但同時應(yīng)注意到，政府會為保護(hù)其決策權(quán)力改變參與團(tuán)體的權(quán)力分配。顯然，這將影響公眾參與政府績效管理過程，壓抑公眾參與的自主性。第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，對社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行自主式的管理。我們認(rèn)為這里的一些具體形式包括“合作伙伴關(guān)系”、“授予權(quán)力”、“公民自主控制”是可以借鑒的。③

公眾在政府績效管理中的參與涉及不同的環(huán)節(jié)，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克·霍哲概括了良好的評估和績效改善體系包括的七個步驟，將公眾參與融入每一步驟，并描述了參與的方式和具體內(nèi)容。依據(jù)這一成果，政府績效管理是一個由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動態(tài)過程，可以把政府績效管理中公眾參與的范圍概括如表3：

公眾參與政府績效管理可以從多個環(huán)節(jié)切入。公眾參與是一個從不能參與到能夠參與進(jìn)而到完全參與的演進(jìn)過程。開始，公眾無參與意味著政府啟動并組織實施績效管理目的限于自身控制和內(nèi)部管理，績效管理基本上屬于政府的內(nèi)部活動且績效管理結(jié)果主要由內(nèi)部消費(fèi)，公眾連“被動信息供給者”的角色也無從發(fā)揮。公眾最初的參與可能是無效參與，這本身反映了公眾有了參與熱情與積極性，但被評估對象對評估結(jié)果缺乏積極的回應(yīng)，公眾評估活動只能從自發(fā)實施開始，以自我欣賞、自我消費(fèi)結(jié)束，沒有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久。值得期待的是，無效參與可在一定條件下轉(zhuǎn)化為有限參與，有限性主要表現(xiàn)為評價結(jié)果影響力的有限性，表現(xiàn)為公眾僅參與了績效管理全過程的某些環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為公眾參與績效管理諸環(huán)節(jié)的決策但發(fā)言權(quán)有限，表現(xiàn)為公眾滿意度表達(dá)對部門的影響力有限。有限參與的結(jié)果將不可阻擋地發(fā)展到高度參與，公眾介入政府啟動和實施的績效管理活動，不僅參與范圍廣（參與了績效管理諸環(huán)節(jié)的決策選擇），而且公眾參與能產(chǎn)生顯著的影響力。最后，將必然發(fā)展到主導(dǎo)型參與，公眾參與績效管理并在各環(huán)節(jié)的決策中擁有高度自主權(quán)，評估結(jié)果對政府決策、資源配置以及管理改革產(chǎn)生了實質(zhì)性影響。從群眾路線的視角來看，這無疑是政府績效管理中公眾參與的最高形態(tài)或模式。

公眾參與政府績效管理所需要的條件。從主觀條件看，公眾參與要具備良好的心理素質(zhì)和思維能力。我國大多數(shù)公眾是有能力的公眾，他們可以在充分感應(yīng)政府行為的前提下，將散亂的信息和直觀的感受轉(zhuǎn)化為理性的、系統(tǒng)的、深入的分析判斷，這是公眾具備一定能力的反映。當(dāng)然，公眾在分析判斷問題時，還要有自己的主見，不是人云亦云，而是要能夠充分并敢于表達(dá)自己的觀點(diǎn)，敢于提出一些新穎的想法。同時，要有自我控制能力，這里主要是指公眾在進(jìn)行評估時能控制好自己的感情，在工作中不帶進(jìn)自己的情緒，拋棄暈輪效應(yīng)、從眾效應(yīng)等不良心理因素。

從客觀條件看，公眾參與需要有幾個方面的保障。最根本的是在政府績效管理中應(yīng)該給予公眾充分的言論自由、思想自由、出版自由等。如果在政府績效管理中沒有充分的思想自由，只有思想壟斷，不允許各種不同觀點(diǎn)存在，就會使人們的思想受到禁錮，無法具備政府績效管理所需的前提條件。同時，還要有實施必要的行政保障。在對政府評估的過程中，政府應(yīng)該能夠接受來自公眾的正反兩方面意見，好的要聽取，批評也要接受，而且要虛心聽取，不要有抵觸情緒。無論評估結(jié)果如何，公眾和政府之間都應(yīng)該是互相合作、互相促進(jìn)的良性互動關(guān)系，使整個評估活動在寬松的氛圍中進(jìn)行。在這個過程中，要求各級政府和社會組織加強(qiáng)公眾參與地方政府績效管理的培訓(xùn)。對參與政府績效管理的公眾進(jìn)行培訓(xùn)、提高其素質(zhì)是一種行政責(zé)任和社會責(zé)任。因為參與政府績效管理的公眾普遍缺乏績效評估的專業(yè)知識和實際經(jīng)驗，所以，對他們進(jìn)行必要的培訓(xùn)是重要任務(wù)。

不斷揭示公眾參與政府績效管理的特點(diǎn)與規(guī)律

公眾參與政府績效管理的比較優(yōu)勢。公眾參與地方政府績效管理，有利于表達(dá)對政府服務(wù)的態(tài)度與價值取向。公眾參與政府績效管理可以使政府感知公民真正的需要，有針對性地提供優(yōu)質(zhì)的管理和周到的服務(wù)。讓政府系統(tǒng)外部的主體、特別是接受政府服務(wù)的行政相對人評價政府績效具有不可替代的比較優(yōu)勢。打破多年來評價政府績效單一的傳統(tǒng)套路，可以有效地避免被評估部門單方面文過飾非、弄虛作假等問題的出現(xiàn)，使政府績效管理更客觀、公正、實事求是；可以彌補(bǔ)政府內(nèi)部評估的不足，增加績效管理結(jié)果的客觀性，避免評估結(jié)果使用上出現(xiàn)“一項政績多人用，多項政績一人用”現(xiàn)象；可以完善政府績效系統(tǒng)，提高政府的執(zhí)政能力。

公眾參與地方政府績效管理，有利于促進(jìn)政府依法行政能力的提高和創(chuàng)新。讓政府系統(tǒng)外部的評估主體，特別是接受政府服務(wù)的行政相對人評價政府績效，實質(zhì)上是提高執(zhí)政能力的一項創(chuàng)新手段。能夠合理界定政府與社會的界限，防止政府權(quán)力的過度擴(kuò)張；能夠?qū)⒐癖O(jiān)督政府的權(quán)利制度化、規(guī)范化，使其成為一種具有可操作性的權(quán)力；能夠?qū)崿F(xiàn)“以權(quán)制權(quán)”，避免政府無限制的擴(kuò)張自身權(quán)力、侵犯公民合法權(quán)益。同時，公民參與政府績效管理是公民實現(xiàn)和運(yùn)用監(jiān)督權(quán)的一個重要標(biāo)識。

公眾參與地方政府績效管理，有利于加快推進(jìn)行政管理體制改革。公眾參與政府績效管理是行政管理體制改革的客觀要求，④也是政府行政管理體制轉(zhuǎn)變的重要方式與途徑。公眾參與在提高政府的合法性的同時，也使得政府的績效管理與公共服務(wù)的質(zhì)量和公眾滿意度更加密切聯(lián)系起來，真正體現(xiàn)了行政管理體制改革的客觀要求。通過公眾參與政府績效管理工作來促進(jìn)政府行政管理體制的轉(zhuǎn)變，以公眾的力量監(jiān)督、推動政府的管理理念從“政府導(dǎo)向”向“公眾導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變、政府的管理目標(biāo)從“政府中心”向“公眾中心”轉(zhuǎn)移。

公眾參與政府績效管理的比較劣勢。公眾參與政府績效管理存在信息依賴等不利因素。政府擁有豐富的傳播資源，又是傳播規(guī)則與程序的制定者，因而政府在很大程度上可以控制公共領(lǐng)域的信息流動。但是，政府在執(zhí)行公務(wù)過程中容易產(chǎn)生壟斷性信息，它是社會公眾進(jìn)行績效管理必不可少的判斷依據(jù)，這使公眾在參與政府績效管理的過程中對政府存在較嚴(yán)重的信息依賴。

公眾參與政府績效管理存在技術(shù)手段的不利因素。當(dāng)前政府主導(dǎo)進(jìn)行的績效管理在技術(shù)層面上仍然存在一些不足與缺陷。由于部門間的工作性質(zhì)和工作方法存在差異，公眾對政府績效的評價存在主要公眾評價與次要公眾評價、整體性評價與局部性評價、長遠(yuǎn)性評價與短期性評價的不當(dāng)，這就增加了公眾參與政府績效管理兼顧靈活性與原則性的難度；由于政府的壟斷地位，難以形成對同一類產(chǎn)出的競爭和比較；由于評估范圍與內(nèi)容過于寬泛、龐雜而缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)化的操作規(guī)程。

公眾參與政府績效管理存在公眾范圍界定的不利因素。如何組合評估主體，做到既經(jīng)濟(jì)又科學(xué)，是構(gòu)架績效管理模式、建立評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。目前，在政府績效管理中還沒有很好地針對不同的事務(wù)與問題，區(qū)分具體情況進(jìn)行評估，兼顧程序的民主與評價結(jié)果的客觀公正性，這是當(dāng)前我國各級政府引入公眾參與績效管理時迫切需要解決的問題。

不斷拓展公眾參與政府績效管理的進(jìn)程和路徑

完善公眾直接參與政府績效管理的組織手段。在實際操作中，包括績效管理計劃的制定、績效管理部門和項目的確定、測評因素和方式的選擇、相關(guān)人員的培訓(xùn)、績效管理結(jié)果的統(tǒng)計和比較等，都是極其復(fù)雜的工作，同時需要大量人力、物力和財力的支持。我國目前開展的公眾評議政府活動，操作中時常缺乏各種詳細(xì)、科學(xué)的規(guī)劃，使得公眾評議政府活動程序失當(dāng)、信息失真、結(jié)果失效。因此，公眾可以借助于政府績效管理的發(fā)起者將自己通過評估政府績效、監(jiān)督政府運(yùn)作的意愿充分表達(dá)出來。同時，政府績效管理的發(fā)起者要將民眾的需求視為進(jìn)行績效管理的重要原因。相比較而言，選舉制有利于將公眾的需求認(rèn)定為比較重要的原因，委任制則使人明顯地傾向于認(rèn)為管理需求是政府采用績效管理的主要原因。

暢通公眾意志參與政府績效管理的信息渠道。公眾意志的信息流可以通過兩條渠道進(jìn)入績效管理過程，第一條是間接流入，第二條是直接流入。在第一條渠道中，公眾意志的信息流在績效管理實踐中經(jīng)過不同邏輯方式的挑選可能出現(xiàn)遞減的趨勢；同時，民選官員、行政機(jī)構(gòu)又從控制、管理邏輯的要求出發(fā)添加了一些新的因素。在第二條渠道中，公眾意志的流量與民選官員意志的流量相比有些微弱。公眾參與政府績效管理是更加重視公平、實現(xiàn)社會公正的突出要求。⑤特別是公民參與有利于政府績效管理過程透明化，可以獲得更多的有關(guān)政策績效管理的信息，保證評估信息的充分性和評估結(jié)果的完整性；公眾參與有利于打破政府組織及其官員對政府績效管理權(quán)的壟斷，獲得部分對政府績效進(jìn)行管理的權(quán)力；公眾參與促進(jìn)了各評估主體就政府的績效進(jìn)行博弈，有利于維護(hù)廣大人民群眾的自身利益；公民參與政府績效管理的過程，實質(zhì)上是多元利益主體之間的博弈，有利于維護(hù)公共政策的公共性。

完善公眾意志在政府績效管理中的表達(dá)機(jī)制。對于選舉制來說，政府績效管理其實是選舉者制約官僚政府的一種工具，而公眾意志是這一控制工具的發(fā)動器。從美國績效管理的歷史上看，民選官員（如總統(tǒng)）經(jīng)常借助于民意甚至有時通過制造民意發(fā)動績效管理。因此，民意在政府績效管理的各個階段都可以通過民選政府官員來表達(dá)。⑥但是，公眾意志在政府績效管理實踐中具有多種表達(dá)途徑。有時，公眾直接或通過民選政府官員間接向行政機(jī)構(gòu)表達(dá)公眾期望，民選政府官員在公眾意志的基礎(chǔ)上并借助于它向行政機(jī)構(gòu)傳遞包括部分公眾意志在內(nèi)的控制要求；有時，行政機(jī)構(gòu)結(jié)合管理需求加工整理這些意志與要求，形成有關(guān)績效管理的信息，并向民選官員匯報、及時準(zhǔn)確地與公眾溝通這些信息。特別是公眾參與政府績效管理是實現(xiàn)政群關(guān)系和諧的必然要求。公眾參與政府績效管理提供了一種直接使政府與公眾相互溝通、了解、信任與合作的機(jī)會，為整個社會的“和諧共治”打下了扎實的基礎(chǔ)。通過公眾與政府彼此接近、相互支持與依存，有利于共同實現(xiàn)對社會和諧的治理。隨著公民社會的發(fā)展，治理與善治理念的興起，公眾與政府間的關(guān)系以及治理的模式將被重新構(gòu)建和確立。