在“公民參與”已然成為當(dāng)今社會(huì)一種主導(dǎo)性公共話語(yǔ)的情況下，政府治理陷入了這樣一種尷尬境地：公共事務(wù)管理的專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化水平越來(lái)越高，公民參與的呼聲也越來(lái)越高，而在公民參與受限的情況下，政府可能出現(xiàn)忙于應(yīng)付而敷衍了事的情況。如同全鐘燮指出的，盡管許多行政管理者都將公民參與當(dāng)成是民主行政的一個(gè)重要因素，但是，他們卻對(duì)安撫民眾更感興趣，而很少嚴(yán)肅地思考民眾提出的思想。①盡管存在這樣或者那樣的尷尬，但是來(lái)自公民社會(huì)的參與意愿已無(wú)法阻擋，政府治理必須變革，以接納這些意愿。而且自上世紀(jì)90年代以來(lái)，建立在政府、市場(chǎng)和民間社會(huì)三分法基礎(chǔ)上的“公民社會(huì)”已為人們所廣泛接受。公民社會(huì)通常被理解為國(guó)家和市場(chǎng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，由各種非政府或非國(guó)家的公民組織構(gòu)成。公民社會(huì)參與治理就是在“政府和市場(chǎng)”之外尋求的第三條道路。這一治理理念要求人們重新界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民之間的關(guān)系，通過(guò)彼此之間交流合作的方式，有效管理社會(huì)公共事務(wù)。由公民社會(huì)獨(dú)自行使或與政府一起行使的社會(huì)管理過(guò)程，不再是以政府為中心的、等級(jí)制的、命令式的統(tǒng)治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理與善治。②因此，善治是政府治理變革的目標(biāo)所在，公民社會(huì)的成長(zhǎng)是達(dá)成這一目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也為非政府或非國(guó)家勢(shì)力參與社會(huì)治理提供了理論依據(jù)。

“治理第三方”與“第三方治理”

在討論“治理第三方”之前，有必要對(duì)“治理”加以釋義。“治理”一詞最先由世界銀行在一份名為《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》的報(bào)告中提出并使用。治理理論創(chuàng)始人之一魯姆斯·N·羅西瑙這樣定義“治理”：“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。”③這意味著，治理與傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治截然不同，其主體不僅僅局限于政府，其所依靠的也并非國(guó)家強(qiáng)制力，它是一種由共同目標(biāo)支持的政府和非政府的活動(dòng)。“治理一詞的基本含義是指官方或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”④顯然，治理是一種公共管理的新理念、新范式，它是對(duì)傳統(tǒng)官僚制理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論的批判性反思。根據(jù)治理理論，公共服務(wù)供給的職責(zé)不僅僅限于政府，非政府組織和私人組織同樣可為公共服務(wù)供給承擔(dān)責(zé)任，甚至能達(dá)到政府無(wú)法企及的供給效能。因此，一方面治理理論倡導(dǎo)用私人部門(mén)的精神特別是企業(yè)精神來(lái)改造公共部門(mén)，提高公共服務(wù)供給的效率與品質(zhì)；另一方面則提倡通過(guò)政府授權(quán)和分權(quán)的方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間組織參與治理。如果把提供公共服務(wù)的政府作為供給方，把公民視為公共服務(wù)的接受方，其他任何政府授權(quán)或分權(quán)提供公共服務(wù)的組織和個(gè)人都可以成為“第三方”。

還有一個(gè)與治理息息相關(guān)的概念——“第三部門(mén)”（Third Sector），或稱非政府組織（Non-Governmental Organization，簡(jiǎn)稱NGO）、非營(yíng)利組織（Non-Profit Organization，簡(jiǎn)稱NPO）、公民（市民）社會(huì)（Civil Society）、志愿者組織（Voluntary Organization，簡(jiǎn)稱VO），也有必要加以解釋。“第三部門(mén)”的概念是美國(guó)非營(yíng)利組織專(zhuān)家李維特（Levitt）提出的，指那些處于政府和私人企業(yè)之間，并從事政府和私人企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事務(wù)的組織。美國(guó)公共政策學(xué)者、NGO研究專(zhuān)家薩拉蒙（Salamon）歸納出第三部門(mén)的五個(gè)基本特征，并被學(xué)者們視為是第三部門(mén)特征的權(quán)威性概括：組織性、私有性、自治性、志愿性和非營(yíng)利性。⑤據(jù)此，第三部門(mén)就是指基于志愿精神形成而獨(dú)立于政府體制之外，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織。從中國(guó)第三部門(mén)的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，目前完全具備薩拉蒙所概括的這五個(gè)特性的非政府組織極少，因此，學(xué)者們更傾向于不將其范圍限定得過(guò)于嚴(yán)格，認(rèn)為第三部門(mén)包括獨(dú)立于政府部門(mén)和市場(chǎng)部門(mén)之外的所有志愿者團(tuán)體、社會(huì)組織或民間組織。⑥至少可以肯定這樣一點(diǎn)：第三部門(mén)獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外參與社會(huì)治理。

在第三部門(mén)理論方興未艾、各國(guó)大力發(fā)展NGO協(xié)同政府治理之際，薩拉蒙提出了第三方管理理論（the third-party government）。薩拉蒙在研究中指出，聯(lián)邦政府在提供具體的社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，更多的是依靠大量的第三方機(jī)構(gòu)——州、市、縣、大學(xué)、醫(yī)院、行業(yè)協(xié)會(huì)以及大量的非營(yíng)利組織，也即通過(guò)這些第三方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施政府功能，于是出現(xiàn)了精巧的“第三方管理”模式——政府與第三方分享在公共基金支出和公共權(quán)威運(yùn)用上的處理權(quán)。⑦薩拉蒙的第三方管理理論告訴我們，政府和非營(yíng)利組織之間也并非是截然對(duì)立、互不往來(lái)的關(guān)系，二者之間應(yīng)該是一種合作的關(guān)系，是政府向非營(yíng)利組織分享公共基金和公權(quán)權(quán)威，協(xié)同向社會(huì)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。政府更多地承擔(dān)“掌舵”的職能，而把具體的“劃槳”事務(wù)留給了非營(yíng)利組織，這與“政府再造大師”奧斯本提倡的企業(yè)家政府把“劃槳”事務(wù)留給市場(chǎng)相差甚遠(yuǎn)。

薩拉蒙的第三方管理理論將非營(yíng)利組織界定為“第三方”，不僅為我們深入探索第三方治理提供了理論前提，也用美國(guó)聯(lián)邦政府的治理模式為我們倡導(dǎo)第三方治理進(jìn)行了現(xiàn)實(shí)可行性的論證?？梢哉f(shuō)，狹義上的治理第三方就是指薩拉蒙提到的非營(yíng)利組織，這已為人們所廣泛認(rèn)可。然而，完整意義上的治理第三方不能僅僅局限于非營(yíng)利組織，這需要結(jié)合政府治理的對(duì)象來(lái)解釋。通常，政府治理主要集中在這樣兩個(gè)方面：一是公共事務(wù)的治理，主要就是完成公共服務(wù)的供給；二是政府自身的治理，即通過(guò)科學(xué)的、民主的方式實(shí)現(xiàn)自身運(yùn)行的廉價(jià)、有序和高效。狹義的治理第三方所涉及到的僅僅是非營(yíng)利組織對(duì)政府治理公共事務(wù)的介入，沒(méi)有涉及到政府對(duì)自身治理，而這正是現(xiàn)代社會(huì)治理第三方所應(yīng)關(guān)注的重要內(nèi)容。第三方介入政府對(duì)自身的治理，是通過(guò)制約和監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，也就是在法律監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督之外的社會(huì)監(jiān)督。

因此，治理第三方就可以界定為獨(dú)立于政府、有能力且志愿參與公共服務(wù)的供給和監(jiān)督政府運(yùn)行的組織和個(gè)人，包括公民、私人組織（企業(yè)）和民間團(tuán)體（NGO）。如此一來(lái)，治理第三方突破了第三部門(mén)或公民社會(huì)的范圍，把私人領(lǐng)域的組織和個(gè)人也納入其中。也就是說(shuō)，公共服務(wù)的接受方不再是消極地、被動(dòng)地接受服務(wù)，而應(yīng)積極、主動(dòng)地參與治理，尤其是參與政府自身的治理。治理第三方的這一范圍上的突破，是民主政治發(fā)展的必然要求，也是公民意識(shí)覺(jué)醒的必然結(jié)果。近年來(lái)，我國(guó)各地的政府也開(kāi)始重視治理第三方的地位和作用，并在第三方治理的摸索中初見(jiàn)成果。如舟山市積極探索“第三方治理”模式，⑧通過(guò)技術(shù)包干、區(qū)域集中治理和BOO模式（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）等方式，卓有成效地實(shí)現(xiàn)了該市的環(huán)境污染治理，既實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)環(huán)境服務(wù)的供給，又沒(méi)有因此而導(dǎo)致官僚體制的膨脹。又如福建省主動(dòng)引入第三方評(píng)價(jià)治理教育亂收費(fèi)，⑨以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)教育治理成效的綜合評(píng)定，通過(guò)第三方的介入基本實(shí)現(xiàn)了教育發(fā)展、收費(fèi)規(guī)范和群眾滿意的目的。

第三方治理的實(shí)現(xiàn)要件

從西方各國(guó)行政改革的發(fā)展歷史來(lái)看，存在著兩種主要的改革傾向：管理主義和憲政主義。前者關(guān)注效率，后者更多地關(guān)注公正、民主、回應(yīng)性等。而目前各國(guó)政府治理變革則左右于管理主義和憲政主義之間，政府對(duì)內(nèi)改革、完善官僚體制，對(duì)外則強(qiáng)調(diào)建立“公民社會(huì)”、擴(kuò)大“公民參與”。此前的政治治理變革理論和實(shí)務(wù)忽略了政府治理根植于與公民社會(huì)的互動(dòng)，忽略了社會(huì)各行動(dòng)主體互動(dòng)機(jī)制的建立，也就是忽略了基于社會(huì)信任和互助合作基礎(chǔ)上的社會(huì)資本是政府治理變革的必需資本。“究其實(shí)質(zhì)，治理是通過(guò)建立在市場(chǎng)原則、公共利益和彼此認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作，建構(gòu)社會(huì)主體對(duì)政府的信任和公民之間的互信。而信任是社會(huì)資本必不可少的組成部分。可見(jiàn)治理需要良好的社會(huì)資本。”⑩社會(huì)資本的內(nèi)涵與政府治理的本質(zhì)之間存在明顯的契合關(guān)系?？梢哉f(shuō)，社會(huì)資本是公民社會(huì)中分散的個(gè)體的粘合劑，也是政府治理達(dá)到善治狀態(tài)的重要社會(huì)資源。社會(huì)資本的積累是實(shí)現(xiàn)善治的重要前提，而第三方治理則是政府治理變革的戰(zhàn)略性選擇。因此，第三方治理的實(shí)現(xiàn)同樣要依賴社會(huì)資本，高水平的社會(huì)資本是第三方治理有效開(kāi)展的必要條件。

上世紀(jì)70年代以前，“社會(huì)資本”還只是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，后來(lái)才逐漸被社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及其他學(xué)科所廣泛使用。在“社會(huì)資本”概念的使用過(guò)程中，其內(nèi)涵大致經(jīng)歷了由微觀、中觀到宏觀的發(fā)展過(guò)程。微觀層面的社會(huì)資本，也即個(gè)人的社會(huì)資本，法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄就是在這個(gè)意義上使用“社會(huì)資本”概念。皮埃爾·布迪厄認(rèn)為，社會(huì)資本是實(shí)際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而且有些關(guān)系或多或少是制度化的。皮埃爾·布迪厄?qū)ι鐣?huì)資本的界定，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體對(duì)自身有意投資的社會(huì)關(guān)系資源的利用價(jià)值。中觀層面的社會(huì)資本，即組織的社會(huì)資本，美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹姆斯·科爾曼所界定的社會(huì)資本屬于這一種。詹姆斯·科爾曼認(rèn)為，社會(huì)資本不是一個(gè)單一體，而是許多種，彼此間有兩個(gè)共同之處：它們都包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的某些方面，且有利于同一結(jié)構(gòu)的個(gè)人的某些行動(dòng)。社會(huì)資本是生產(chǎn)性的，它使某些目的的實(shí)現(xiàn)成為可能，而在缺少它的時(shí)候，這些目的就不會(huì)實(shí)現(xiàn)。同物質(zhì)資本與人力資本一樣，社會(huì)資本也不是某些活動(dòng)的完全替代物，而只是與某些活動(dòng)具體地聯(lián)系在一起。詹姆斯·科爾曼所界定的社會(huì)資本存在于人際關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)中，它不僅可以為社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的個(gè)體提供便利，也是解決集體行動(dòng)的特質(zhì)資源。宏觀層面的社會(huì)資本，也即政府治理所需要的社會(huì)資本。哈佛大學(xué)的羅伯特·帕特南教授把這種社會(huì)資本界定為：“普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范。”羅伯特·帕特南強(qiáng)調(diào)的是信任、互惠等集體層面的公共精神對(duì)克服集體行動(dòng)的困境、推進(jìn)集體行動(dòng)中合作的意義，而不僅僅將社會(huì)資本的價(jià)值局限于對(duì)社會(huì)個(gè)體的有用性上。

第三方治理正是基于政府與民間勢(shì)力的信任和互惠，也即以一定水平的社會(huì)資本為前提。也正如弗朗西斯·福山所言，民主制度和企業(yè)一樣，都必須依賴信任感才能有效運(yùn)作，而社會(huì)信任感降低以后，意味著社會(huì)需要具有強(qiáng)制力、規(guī)范力的政府，才能夠約束社會(huì)關(guān)系。第三方治理在某種程度上就是對(duì)政府的強(qiáng)制力和規(guī)范力的作用范圍的減小，對(duì)民間勢(shì)力參與和監(jiān)督政府治理的范圍的擴(kuò)大。如此一來(lái)，增進(jìn)社會(huì)資本的積累便是第三方治理成為可能的必要條件。具體來(lái)說(shuō)，就是要促進(jìn)政府與民間力量特別是第三部門(mén)的合作互惠關(guān)系。至于如何實(shí)現(xiàn)合作互惠，薩拉蒙從志愿者失靈的角度進(jìn)行了論證。他的“第三方管理理論”認(rèn)為非營(yíng)利部門(mén)存在以下缺陷：對(duì)于慈善的供給不足（philanthropic insufficiency），即缺少資金與使人們利他性地為他人提供福利的激勵(lì)機(jī)制；慈善的特殊主義（philanthropic particularism），即可能無(wú)法覆蓋處于需要狀態(tài)的亞群體，從而降低制度的整體效率；慈善組織的家長(zhǎng)式作風(fēng)（philanthropic paternalism），即控制慈善資源的人根據(jù)自身偏好提供服務(wù)，而忽視社會(huì)需要；慈善的業(yè)余主義（philanthropic amateurism），即由于資金限制而無(wú)法吸引更多專(zhuān)業(yè)人員加入。非營(yíng)利部門(mén)對(duì)解決由內(nèi)部性問(wèn)題引發(fā)的政府失靈和外部性問(wèn)題引發(fā)的市場(chǎng)失靈的作用，這已被人們廣泛接受。而薩拉蒙提出的志愿者失靈問(wèn)題，則剛好能由擁有足夠多資源提供公共服務(wù)、擁有足夠的權(quán)威來(lái)決定資金使用和服務(wù)供給種類(lèi)以及防止特權(quán)和家長(zhǎng)式作風(fēng)的政府來(lái)解決。也就是說(shuō)，政府和非營(yíng)利組織在各自的組織特征上具有互補(bǔ)性（compensatory complementarity）?；谶@種互補(bǔ)性，政府要做的就是為非營(yíng)利組織發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的條件或環(huán)境，也就是要解決志愿者失靈的問(wèn)題，與非營(yíng)利組織之間搭建起合作互信關(guān)系，從而既能保證政府規(guī)模在較小的水平，又可以履行公共服務(wù)供給的責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)善治。

第三方治理成為可能還必須具備一個(gè)條件，那就是開(kāi)放性的社會(huì)。卡爾·波普爾認(rèn)為，每個(gè)人都面臨個(gè)人決定的社會(huì)可稱為開(kāi)放社會(huì)。在這個(gè)社會(huì)里，我們?cè)S多人對(duì)新的立法和建構(gòu)改革是否可取都可以做出理性的決定；也就是說(shuō)，做出一些以對(duì)可能后果的估計(jì)為根據(jù)的決定，作出以對(duì)其中一些改革的有意識(shí)地贊成為根據(jù)的決定。開(kāi)放社會(huì)包容地對(duì)待社會(huì)個(gè)體的所有愿望，平等地解決個(gè)體愿望之間可能產(chǎn)生的沖突。作為開(kāi)放社會(huì)主體的個(gè)人也能容忍、尊重彼此的權(quán)利，并自由地表達(dá)自己的意見(jiàn)。同時(shí)，在開(kāi)放民主社會(huì)里，公民個(gè)人有權(quán)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)發(fā)表自己的意見(jiàn)與看法，有足夠的權(quán)利決定自身事務(wù)，有權(quán)選舉代表民意的政府，以及有權(quán)關(guān)心和參與政治的決定過(guò)程與運(yùn)作過(guò)程。開(kāi)放社會(huì)的最主要特征就是“開(kāi)放性”，這一特性必須由以下要素構(gòu)成：沒(méi)有嚴(yán)厲的社會(huì)等級(jí)制度，社會(huì)成員之間是一種平等的交互關(guān)系；國(guó)家與實(shí)施治理的政府并不完全同一，政府的特殊利益必須服從國(guó)家的整體利益；政府在公共事務(wù)方面并不具有壟斷權(quán)，其行為應(yīng)受到嚴(yán)格的法律、制度的約束，并養(yǎng)成依法行政的習(xí)慣；政府必須允許在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、教育等事務(wù)治理方面進(jìn)行一切可能的改革。

構(gòu)成“開(kāi)放性”的上述要素對(duì)實(shí)施第三方治理是至關(guān)重要的。平等的交互關(guān)系是治理第三方與政府間合作與對(duì)話的前提條件，政府對(duì)公共事務(wù)的壟斷地位的打破則使第三方治理獲得了實(shí)施的平臺(tái)，治理方面的改革為第三方治理創(chuàng)造了契機(jī)。開(kāi)放社會(huì)也正是社會(huì)資本生成與累積的理想社會(huì)環(huán)境，因?yàn)樵诜忾]社會(huì)——波普爾所指的神秘的或部落的或集體主義的社會(huì)里，個(gè)人決定權(quán)不屬于自己，政府與公民和社會(huì)團(tuán)體之間僅有的是管理與被管理的關(guān)系，合作和互惠是不可能實(shí)現(xiàn)的，也就無(wú)所謂社會(huì)資本。在現(xiàn)代民主社會(huì)里，社會(huì)制度越來(lái)越傾向于保證這種“開(kāi)放性”。而且，值得特別注意的是，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的發(fā)展將社會(huì)的“開(kāi)放性”推到了史無(wú)前例的高度，公眾借助微博、微信、博客、論壇、QQ、電子郵件等網(wǎng)絡(luò)形式，通過(guò)“我的地盤(pán)我做主”的方式促成了網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的形成。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域一方面使得網(wǎng)絡(luò)中的非政府力量形成了自發(fā)的公共權(quán)威，另一方面則加速了政治權(quán)力的分散化進(jìn)程，第三方通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共服務(wù)的供給和監(jiān)督政府行使公權(quán)力已勢(shì)不可擋。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)在打破權(quán)力精英、行業(yè)精英對(duì)公共話語(yǔ)權(quán)的壟斷后，給民眾和私人組織、民間團(tuán)體參與政府治理創(chuàng)造了機(jī)會(huì)與平臺(tái)，尤其是在監(jiān)督政府及其官員行使公權(quán)力方面，自下而上地“倒逼”現(xiàn)象已屢見(jiàn)不鮮。

第三方治理中的政府角色

前文已經(jīng)提到，第三方治理主要是集中在公共服務(wù)的供給和對(duì)政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督上，前者是指治理第三方參與政府對(duì)公共事務(wù)的治理，后者則是參與政府對(duì)自身的治理。由公民、私人組織和民間團(tuán)體監(jiān)督政府行為，這是在法律監(jiān)督（在我國(guó)包括人大和法院、檢察院的立法與司法監(jiān)督）和權(quán)力監(jiān)督（包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督以及同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督）所尋求的社會(huì)監(jiān)督力量，這是在開(kāi)放社會(huì)中制約政府權(quán)力的必然選擇，同時(shí)也體現(xiàn)出政府與第三方之間的信任關(guān)系。根據(jù)公共權(quán)力設(shè)立和形式的依據(jù)和目的，政府對(duì)來(lái)自第三方的監(jiān)督理論上應(yīng)該是完全開(kāi)放性的，也即公民、私人組織和民間團(tuán)體在了解政府行為的依據(jù)、程序、結(jié)果以及要求政府對(duì)此進(jìn)行回應(yīng)方面具有自主決定權(quán)，政府不得無(wú)端干涉或侵犯這種權(quán)利。

然而，現(xiàn)實(shí)情況是，政府總會(huì)為維護(hù)其特殊利益而抹殺第三方參與政府自身治理的熱情，排斥第三方的這種自主決定權(quán)。如去年三峽大學(xué)的學(xué)生劉艷峰向陜西省財(cái)政廳申請(qǐng)公開(kāi)“表哥”楊達(dá)才2011年度工資、南京郵電大學(xué)的段國(guó)超向廣東省城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局申請(qǐng)公開(kāi)“房叔”蔡彬2011年度工資的結(jié)果都“折戟沉沙”，有關(guān)部門(mén)均以“不屬于其政府信息公開(kāi)范圍”的理由拒絕了公開(kāi)申請(qǐng)?？梢?jiàn)，相當(dāng)多的信息仍然被政府部門(mén)壟斷，并將其當(dāng)成是不容置疑的無(wú)上權(quán)威，而且還拒絕作出改變——對(duì)治理變革持保守態(tài)度，這無(wú)疑是一條第三方跨不過(guò)就無(wú)法真正參與政府自身治理的鴻溝。換言之，治理第三方參與政府治理還存在合法地位不明確的問(wèn)題，也即盡管第三方具有提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系、規(guī)范政府行為等方面的優(yōu)勢(shì)和作用，但“官本位”傳統(tǒng)濃厚的各級(jí)政府沒(méi)有對(duì)第三方參與的治理的權(quán)利和義務(wù)加以明確。因此，政府需要做的就是明確政府、公民、私人組織和民間團(tuán)體各自的權(quán)利和義務(wù)，并為這些權(quán)利和義務(wù)的履行提供完善的制度環(huán)境。

在公共服務(wù)的供給方面，第三方治理要求政府主動(dòng)從某些治理領(lǐng)域退出，通過(guò)授權(quán)、分權(quán)和委托的方式讓渡部分公權(quán)力給市場(chǎng)和非盈利組織，也就是說(shuō)，政府適當(dāng)?shù)貙⒃葔艛嗟墓卜?wù)交由公民、企業(yè)或非營(yíng)利組織來(lái)供給。第三方參與政府對(duì)公共事務(wù)的治理，實(shí)質(zhì)上就是在公共服務(wù)的提供上形成政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織相結(jié)合的多中心供給體系。這一供給體系要求將政府的資源優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)主體的效率優(yōu)勢(shì)和非營(yíng)利組織的非營(yíng)利優(yōu)勢(shì)共同作用于社會(huì)治理，用合作的方式實(shí)現(xiàn)共治。目前，在中國(guó)發(fā)展多中心公共服務(wù)供給體系的問(wèn)題上，政府不僅要解決市場(chǎng)主體的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，還要解決非營(yíng)利組織所面臨的法律體系不完善、管理制度不規(guī)范的問(wèn)題，以及非營(yíng)利組織自身存在的資金不足、人才匱乏和民眾認(rèn)同度有限的問(wèn)題。在第三方參與治理的實(shí)踐中，重慶市江北區(qū)中馬街道在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織參與管理與服務(wù)存在這樣一些不足：一是第三方參與的平臺(tái)與載體有限，尚未形成良好的長(zhǎng)效機(jī)制；二是第三方被動(dòng)參與較多，其慣性依賴加重政府負(fù)擔(dān)；三是各參與主體未形成合力，其作用發(fā)揮難以收到良好的社會(huì)效益。為解決這些問(wèn)題，政府應(yīng)以“公共服務(wù)型”政府的姿態(tài)實(shí)行公共服務(wù)供給的社會(huì)化，并以自身優(yōu)勢(shì)保證市場(chǎng)中的私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

實(shí)際上，要完善和促進(jìn)多中心公共服務(wù)供給體系，政府應(yīng)明確自身作為治理合作者的角色定位：政府是決策者，負(fù)責(zé)制定第三方參與公共服務(wù)供給的法律規(guī)范，為第三方主體參與治理營(yíng)造民主、公平的制度環(huán)境；明確哪些公共服務(wù)可以完全由第三方供給，哪些公共服務(wù)由政府和第三方共同供給，哪些公共服務(wù)必須由政府供給；依據(jù)公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和公眾滿意度標(biāo)準(zhǔn)遴選優(yōu)秀的第三方參與公共服務(wù)供給。政府是支持者，從政策和制度上鼓勵(lì)和引導(dǎo)第三方參與政府治理，尤其是應(yīng)避免對(duì)民間組織的過(guò)度干預(yù)，充分尊重其自主性和自治性；從財(cái)政上為第三方提供資金的援助，解決第三方尤其是非營(yíng)利組織資金不足的問(wèn)題。政府是監(jiān)督者，對(duì)內(nèi)監(jiān)督扮演決策者角色的政府官員可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租，防止政府官員的腐敗行為發(fā)生；對(duì)外建立科學(xué)的、簡(jiǎn)約的第三方參與政府治理的審查準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格第三方供給公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防止第三方的不道德風(fēng)險(xiǎn)。政府的這些角色定位，其實(shí)質(zhì)就是要保證和維系其與第三方的合作互惠關(guān)系。因此，我們認(rèn)為，基于政府是唯一的社會(huì)治理主體的事實(shí)而形成的參與治理的理念應(yīng)被超越，在多元治理主體并存的條件下，對(duì)“政府治理，公眾參與”模式的替代模式則是一種“合作治理”模式。從傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，必然要求堅(jiān)持“以人為本”的服務(wù)理念，弱化政府職能，減少行政干預(yù)，擴(kuò)大社會(huì)參與，明晰責(zé)權(quán)界限。總的來(lái)說(shuō)，在多中心公共服務(wù)供給體系中，政府是合作者而非管理者。

（中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生伍小樂(lè)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

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責(zé) 編／肖 潔

摘要  狹義的治理第三方即第三部門(mén)或稱非營(yíng)利組織；廣義的治理第三方則是指獨(dú)立于政府、有能力且志愿參與公共服務(wù)的供給和監(jiān)督政府運(yùn)行的公民、私人組織和民間團(tuán)體的總和。高水平的社會(huì)資本是第三方參與治理的必要條件，而社會(huì)的開(kāi)放性是政府與第三方對(duì)話合作、共同治理的前提。為保證第三方治理的有效性，政府必須承認(rèn)治理第三方的合法地位，明確其權(quán)利與義務(wù)，在和第三方合作治理中扮演好決策者、支持者和監(jiān)督者的角色。
關(guān)鍵詞  第三方治理  治道變革  公共服務(wù)

【作者簡(jiǎn)介】
陳潭，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。
研究方向：公共政策、地方治理、網(wǎng)絡(luò)政治、應(yīng)急管理。
主要著作：《單位身份的松動(dòng)》、《轉(zhuǎn)軌秩序的閱讀》、《治理的秩序》等。