公共治理中的“第三方”：范圍與特點

20世紀90年代以來，公共事務的管理在全球范圍內(nèi)日益沿著兩個維度進行重塑：一個是整體性政府的內(nèi)視維度，一個是多主體協(xié)作共治的外視維度，這兩個維度的發(fā)展邏輯互動成為當代政府內(nèi)部權力制衡基礎上的整體性合力與政府外部權力——權利衡平基礎上的公眾參與相結(jié)合的公共治理。于是，在具體決策和公共事件中，在政府與公眾之間，為了公共利益和社會公正，“第三方”概念也被引入到公共治理當中，且日益成為公共治理不可或缺的主體。但是，在公共治理中的“第三方”已經(jīng)因為情境的轉(zhuǎn)換而具有了與沖突調(diào)解情境中不同的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，首先，公共治理中的“第三方”不是沖突調(diào)解者，而是公共事務管理的主體之一，是參與者；其次，公共治理中“第三方”的參與目的不是為了在相互沖突的利益之間進行調(diào)解，而是以其職業(yè)化服務和利益關切來推動公共利益的達成；最后，公共治理中“第三方”參與的價值追求更為多元，公正只是其中一種公共價值，且并不總是第三方參與的首要價值追求。因此，“第三方”的存在是依賴于情境的，其參與形式根據(jù)公共治理的屬性和領域而變化。

公共治理中的第一種“第三方”是決策情境中的“第三方”，往往是思想庫、利益相關方或?qū)I(yè)機構(gòu)，其作用是為決策提供多種選擇方案、利益平衡或科學化專業(yè)性支持。這種“第三方”往往在決策制定階段和決策評估階段發(fā)揮作用較大，其作用發(fā)揮的情況取決于以下條件：第一，“第三方”是否具有官方屬性。一般來說，公共決策需要角度不同的多種備選方案，如果“第三方”是官方機構(gòu)，則與政府具有同質(zhì)性，其好處是對政府作為公共利益代表者和提取者的決策意圖具有相對的高度共識，而弊端也恰在于這種同質(zhì)性而可能使“第三方”機構(gòu)成為政府的附庸，在決策中淪為長官意志的論證者。如果“第三方”是具有獨立價值追求和資源整合能力的非官方機構(gòu)，則更有利于決策方案的異質(zhì)性和多樣性，使政府有更多的備選方案，而其弊端則在于這種異質(zhì)性可能使“第三方”被操縱者收買而偏離決策的公共利益追求。第二，公共決策對專業(yè)技能的需求強度大小。如果決策事項對專業(yè)性的需求較高，如修建水壩，則以專業(yè)技術立身的“第三方”的備選方案、相關意見建議則更具有影響力，反之，則“第三方”的影響力取決于政府決策者是否有采納的意愿。第三，“第三方”的參與是否為公共決策的必經(jīng)程序，如果是必經(jīng)程序，則“第三方”的參與是必須的，其影響力也要比非必經(jīng)程序的參與大。第四，“第三方”參與的程序是否正當，這是“第三方”作用發(fā)揮情況的關鍵條件，如果程序不被公眾認可，則“第三方”的參與只能給決策者帶來負面影響。值得注意的是，利益相關方作為“第三方”作用的發(fā)揮還取決于決策所涉及的議題與“第三方”的權益指向之間的沖突性。

公共治理中的第二種“第三方”是在政府履行職能過程中的，主要存在于監(jiān)管和公共服務領域當中。監(jiān)管中的“第三方”或是經(jīng)合法授權成為承接某種監(jiān)管職能的機構(gòu)，或更多情況下是受政府委托承擔政府行政審批、鑒定、資格審查等部分前置工作的機構(gòu)。市場和社會監(jiān)管是政府的重要職能，但這并不意味著政府對紛繁復雜且專業(yè)細分的市場和社會諸領域都具有專業(yè)鑒別力；同時，政府也不可能以財政供養(yǎng)領域?qū)拸V、數(shù)量龐大的專業(yè)人士。因此，授權或委托專業(yè)機構(gòu)來進行監(jiān)管既便于節(jié)約政府開支，又能夠使政府在不墮監(jiān)管專業(yè)水平的情況下加強監(jiān)管針對性。相應地，這就形成了介于政府和監(jiān)管對象之間的“第三方”，而這樣的“第三方”應當具有專業(yè)性、中立性、非利益相關性、責任性和權威性，才能夠不偏離政府作為社會資源權威性分配者和矛盾的中立調(diào)處者的角色。需要指出的是，經(jīng)授權或委托承擔監(jiān)管工作的“第三方”可以是營利機構(gòu)，也可以是非營利機構(gòu)，關鍵在于這種委托或授權所引起的費用應當列入財政開支，而非由相對人來承擔成本，例如公共建設項目的環(huán)境影響評價往往就是由“第三方”而非政府的環(huán)保部門來做出。公共服務領域中的“第三方”則是基于政府的服務外包合同而向社會公眾提供代位服務的機構(gòu)，其產(chǎn)生和興起也往往是政府作為公共服務的提供者在對相關公共服務內(nèi)容進行深入分析的基礎上基于成本—收益分析、專業(yè)性等因素考慮而將相關服務的履行進行服務外包，承擔向社會公眾提供具體服務的機構(gòu)就成為“第三方”，這種“第三方”應當具有專業(yè)性和責任性，而且往往由于服務內(nèi)容的地理限制而具有地域性，又因其服務的公共性所以更多地具有微利性甚至非營利性。因此，這些“第三方”更多的是公共服務領域中獲得政府購買服務合同的機構(gòu)，如當前在一些城市中提供居家養(yǎng)老服務的協(xié)會或民辦非企業(yè)單位?？傮w上說，第二種“第三方”機構(gòu)盡管有領域的差異，但其存在的共同特點有二：一是政府履行職能的延伸，二是監(jiān)管和公共服務中一些事項的可分割性、可委托性和可追責性。

公共治理中的第三種“第三方”是在一個更廣泛意義上的情境中存在的，這就是任何公共事務管理當中的非直接利益相關方，即社會公眾。近年來，社會公眾要求政府、國有企業(yè)、事業(yè)單位和公益性社會組織信息公開的呼聲越來越高，特別是對政府部門、具有官方背景的公益慈善社會組織的項目和財政開支信息的公開呼聲此起彼伏。這是因為政府和公益性組織使命的履行情況盡管以各種具體的項目和組織財務開支體現(xiàn)出來，但因項目的受益人是不特定多數(shù)人而使其社會使命履行的效果評價具有開放性，任何人、任何機構(gòu)都可以對政府和公益性社會組織的活動和財務情況進行評價，推而廣之，只要是由納稅人負擔機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費的機構(gòu)，均應進行必要的信息披露，除非該信息關涉國家安全、商業(yè)秘密或個人隱私。沒有相關的信息披露，則社會公眾的監(jiān)督權就會落空。因此，這種情境中的“第三方”不需要有前兩種情境中的“第三方”所具有的資格條件，只要不違背國家法律即可。