過(guò)去15年，中國(guó)在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍方面取得了巨大進(jìn)展。1997年以前，國(guó)企為職工提供的是所謂的歷史遺留養(yǎng)老保險(xiǎn)，并不需要定期繳費(fèi)。1997年后，中國(guó)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)體系，2011年覆蓋了超過(guò)2.8億城鎮(zhèn)居民。近年來(lái)，中國(guó)為農(nóng)村人口建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。截至2012年底，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋的人口達(dá)到近4.6億人。

按照目前的設(shè)置，“中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”實(shí)際上由四個(gè)主要子系統(tǒng)組成。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系（UEPS）覆蓋的是城鎮(zhèn)職工，主要是大型民企和國(guó)企職工。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系允許農(nóng)民自愿向個(gè)人賬戶繳費(fèi)，并由地方和中央政府給予補(bǔ)貼。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)與新建立且規(guī)模較小的城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)相似（這個(gè)系統(tǒng)有時(shí)被看作是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的組成部分）。最后，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋了政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的大部分職工，他們不需要繳費(fèi)。

但是，這些養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨著艱巨和緊迫的挑戰(zhàn)。有些挑戰(zhàn)是中國(guó)深層次經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)造成的結(jié)果；另一些挑戰(zhàn)來(lái)自中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)，尤其是管理分散的問(wèn)題。

中國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系有哪些挑戰(zhàn)

按照目前的設(shè)置，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨諸多緊迫的挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)期來(lái)看，目前的安排是不可持續(xù)的。

——人口結(jié)構(gòu)的不利因素

中國(guó)過(guò)去一直享受著“人口紅利”，即就業(yè)人口龐大，退休人員相對(duì)較少。人口紅利使中國(guó)可以用目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)來(lái)支持養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。但是，這一有利條件很快會(huì)隨著人口老齡化而逆轉(zhuǎn)。

截至2013年，中國(guó)13.9億人口中有68.1%屬于勞動(dòng)年齡人口（15歲-59歲）。相比之下，德國(guó)的勞動(dòng)年齡人口占59.8%，美國(guó)占60.7%，日本占54.6%。2013年，中國(guó)60歲以上（含60歲）的人口僅占13.9%。相比之下，美國(guó)60歲以上（含60歲）的人口占19.7%，德國(guó)占27.1%，日本占32.3%。2013年，中國(guó)60歲以上人口與勞動(dòng)年齡人口的比例是1:4.9。這個(gè)比例很容易用目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。

但很遺憾，這一有利的人口結(jié)構(gòu)因素將快速惡化。根據(jù)中國(guó)2010年最新人口普查結(jié)果，老齡人口的增長(zhǎng)速度正在加快。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诘谋壤?010年達(dá)到峰值，2012年的絕對(duì)值減少了345萬(wàn)。根據(jù)目前預(yù)測(cè)，中國(guó)65歲以上（含65歲）的人口在21世紀(jì)30年代初將翻一番。到2050年，如果政策沒(méi)有大的調(diào)整，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口與退休人口的比例將低于1.6:1.

人口結(jié)構(gòu)壓力對(duì)政府管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以及對(duì)退休人員的家庭養(yǎng)老支持會(huì)帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，即子女需要照顧年邁的父母和祖父母，也就是4-2-1問(wèn)題：即一個(gè)孩子必須照顧兩位父母和四位祖父母。隨著中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)改善，中國(guó)人將更加長(zhǎng)壽，這一問(wèn)題會(huì)變得更加嚴(yán)峻。

人口結(jié)構(gòu)的變化并非中國(guó)獨(dú)有的問(wèn)題。其實(shí)，與中國(guó)相比，2050年歐盟、日本、韓國(guó)和新加坡的勞動(dòng)年齡人口與退休人口的預(yù)測(cè)比例更低（情況更糟糕）。中國(guó)的獨(dú)特之處在于，這一人口結(jié)構(gòu)變化發(fā)生得太快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于發(fā)達(dá)國(guó)家。這就意味著中國(guó)在人均收入遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的時(shí)候就必須應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的負(fù)面影響。

中國(guó)將是最早進(jìn)入老齡化的發(fā)展中國(guó)家之一。因此，中國(guó)必須盡快應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的挑戰(zhàn)，原因是這些挑戰(zhàn)將給政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，并拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

——管理過(guò)于分散

按非公務(wù)員職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出計(jì)算，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中最大的是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，主要覆蓋大企業(yè)的城鎮(zhèn)職工，包括外企、民企和國(guó)企。近年來(lái)，中央政府又建立了兩個(gè)自愿繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：分別針對(duì)農(nóng)民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。即便是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)，管理也非常分散。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由省市政府出資和管理，基本規(guī)定常常大相徑庭。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系管理分散和繳費(fèi)期長(zhǎng)（至少繳費(fèi)15年）的問(wèn)題是中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)的主要障礙。根據(jù)中央政府最新的指導(dǎo)意見(jiàn)，當(dāng)個(gè)人從一個(gè)城市移居到另一個(gè)城市，在理論上可以獲得其個(gè)人累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利。但是，現(xiàn)實(shí)情況是，將累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利從一個(gè)城市轉(zhuǎn)移到另一個(gè)城市有很多行政障礙。例如，沒(méi)有一個(gè)集中的記錄保管系統(tǒng)，每個(gè)地區(qū)對(duì)是否符合條件都有自己的規(guī)定。

因此，在實(shí)際操作中，個(gè)人移居新城市后其養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)將很有可能面臨極大障礙。首先，個(gè)人通常必須被迫放棄一部分累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利。其次，新城市可能有不同的規(guī)定或?qū)ν灰?guī)定有不同的解釋。最后，移居可能會(huì)重新設(shè)置領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間，也就是說(shuō)，個(gè)人必須工作更長(zhǎng)的時(shí)間才可以領(lǐng)取承諾的養(yǎng)老金。所有這些后果都可能讓個(gè)人放棄到另一個(gè)城市尋找更好就業(yè)的機(jī)會(huì)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和戶口制度的相互作用增加了勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。任何中國(guó)人要在一個(gè)地區(qū)永久居住并獲得領(lǐng)取社會(huì)福利的權(quán)利都必須有當(dāng)?shù)貞艨?。因此，擁有農(nóng)村戶口的人沒(méi)有權(quán)利在他們工作的城市領(lǐng)取社會(huì)福利，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系給予的福利。由于沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，沒(méi)有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨诘娜司秃茈y永久地移居到可以提供更好工作機(jī)會(huì)的城市。

此外，目前分散的系統(tǒng)是不公平的。在城鎮(zhèn)居民中，中央政府或政府部門的職工可以享受公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系所提供的豐厚的養(yǎng)老金，還不需要繳費(fèi)。甚至在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下，較富裕城市的居民每月也比其他地區(qū)的居民享受更高的養(yǎng)老金，原因是各地的平均生活成本不同。

總體而言，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋了中國(guó)成年人中不到一半的人口。其他人要么沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，要么只有近年來(lái)建立的自愿繳費(fèi)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2009年末推出的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系增長(zhǎng)迅速，但是，城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的覆蓋面要窄得多。盡管如此，由于參加這些自愿體系的人繳費(fèi)金額很少，即使加上政府的補(bǔ)貼，養(yǎng)老金也很低。

——資金不足

在大多數(shù)城市，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的資金來(lái)自單位繳費(fèi)（稱為“社會(huì)統(tǒng)籌”繳費(fèi)）和職工繳費(fèi)。單位的繳費(fèi)比例是職工工資的20%，個(gè)人繳費(fèi)的比例是工資的8%。單位繳納的部分被地方政府納入統(tǒng)籌資金，用以支付目前退休人員的養(yǎng)老金。換句話說(shuō)，單位繳納的部分被明確用于現(xiàn)收現(xiàn)付的固定收益計(jì)劃。相反，職工繳納的部分被存入個(gè)人賬戶。退休后，職工每月有權(quán)利領(lǐng)取該賬戶中一定的比例，基于139個(gè)月的年金系數(shù)。

但是，大多數(shù)地方政府都發(fā)現(xiàn)，社會(huì)統(tǒng)籌的繳費(fèi)不足以支付目前的養(yǎng)老金，包括1997年引入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以前的歷史遺留養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些地方政府的應(yīng)對(duì)方法是從個(gè)人賬戶“借款”，以支付承諾給目前退休人員提供的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶的大部分繳費(fèi)實(shí)際上都被挪作他用。預(yù)測(cè)表明，個(gè)人賬戶的資金缺口高達(dá)90%。這就是普遍的“空賬戶”問(wèn)題。

因此，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目前主要是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式。這樣做的后果很嚴(yán)重，因?yàn)榍懊嬉呀?jīng)提到，中國(guó)享受“人口紅利”的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，這將倒逼政府注資并投資養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，以應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。

更嚴(yán)重的是，“空賬戶”這一普遍存在的問(wèn)題損害了中國(guó)職工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的信任。雖然地方政府會(huì)對(duì)這些個(gè)人賬戶付予利息，但許多職工懷疑最終能否領(lǐng)取個(gè)人賬戶里的本金，更不用說(shuō)政府承諾的本金加利息。

——投資選擇有限

即使個(gè)人賬戶的資金實(shí)際上被用于投資，而不是被用來(lái)支付目前的養(yǎng)老金，這些資金也只能購(gòu)買中國(guó)國(guó)債或存入銀行，而且兩者的利率都很低。回報(bào)很低是因?yàn)?，在過(guò)去10年，這些“安全”投資的利率由于各種政策原因被政府壓得很低。由于投資回報(bào)低和中國(guó)工資快速上漲的問(wèn)題，預(yù)計(jì)養(yǎng)老金替代率相對(duì)就較低。也就是說(shuō)，個(gè)人退休后的養(yǎng)老金與工作期間平均收入之比相對(duì)較低。例如，個(gè)人賬戶每年的利率大多是2%，但銀行存款目前的利率是每年3%左右。

因此，個(gè)人賬戶每年4%的回報(bào)可以使目前個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金收入幾乎翻1倍，但這些回報(bào)仍然趕不上工資上漲的速度。為了補(bǔ)充城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系支付給職工的養(yǎng)老金收入，中國(guó)政府又引進(jìn)了另一個(gè)儲(chǔ)蓄工具“企業(yè)年金”。這是一個(gè)有全額資金保障的職工福利個(gè)人賬戶，相當(dāng)于美國(guó)的401（K）賬戶。支持企業(yè)年金的單位必須向這些個(gè)人賬戶繳費(fèi)，職工可以自己選擇是否繳費(fèi)。退休以后，職工可以從賬戶中提取這些資金，可以一次性提取，也可以一年提取一次。

不幸的是，企業(yè)年金在中國(guó)并不流行。2012年共有1847萬(wàn)個(gè)賬戶，僅占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系人數(shù)的6%。參與比例低可能是由于單位和職工向企業(yè)年金繳費(fèi)的稅收激勵(lì)不足造成的。例如，雖然企業(yè)年金的投資收益免稅，但許多類型的投資收益在基礎(chǔ)所得稅體系下已經(jīng)免稅，包括中國(guó)證券交易所轉(zhuǎn)讓上市股票的資本利得和國(guó)債利息。因此，企業(yè)年金的額外稅收補(bǔ)貼，即投資收益免稅，對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)吸引力相對(duì)較小。

此外，企業(yè)年金的投資選擇受到嚴(yán)格監(jiān)管：建立企業(yè)年金的單位不能將資產(chǎn)的30%以上用于投資股票，這一規(guī)定直到近期才有所松動(dòng)。另外，至少要將資產(chǎn)的20%用于投資貨幣市場(chǎng)工具。這些限制降低了投資的潛在收益和職工潛在的養(yǎng)老金收入。