政策與改革選擇

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，中國的政策目標(biāo)應(yīng)該是切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司、影子銀行、房地產(chǎn)行業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)，淘汰過剩產(chǎn)能，降低融資平臺(tái)、產(chǎn)能過剩行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的債務(wù)，培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這需要從加快政府行政管理體制、國有企業(yè)、要素價(jià)格、財(cái)稅體制、金融體制、土地制度等方面的改革入手。

從目前的改革條件和緊迫性看，應(yīng)先推出行政管理體制、要素價(jià)格和國有企業(yè)的改革，其次推動(dòng)金融體系的改革，然后擇機(jī)全面推動(dòng)財(cái)稅和土地制度改革。因此，要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的既定方針，實(shí)施積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策，為中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)贏得時(shí)間和空間。同時(shí)，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，旗幟鮮明地推動(dòng)改革開放，提出改革開放的路線圖和時(shí)間表，以增強(qiáng)社會(huì)信心，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和活力。

——堅(jiān)定實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。發(fā)揮好寬松財(cái)政政策支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，切實(shí)落實(shí)好已經(jīng)出臺(tái)的減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策措施，積極推動(dòng)營改增工作，嚴(yán)防地方政府變相征稅，嚴(yán)禁征收過頭稅和過頭費(fèi)。適度增加中央財(cái)政的赤字水平，保持財(cái)政支出強(qiáng)度，中央政府預(yù)算投資、民生支出等重點(diǎn)領(lǐng)域資金要落實(shí)到位，嚴(yán)格控制一般性支出。貨幣政策堅(jiān)守“穩(wěn)健”，既要避免銀根寬松使融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模和影子銀行規(guī)模進(jìn)一步膨脹，房地產(chǎn)價(jià)格過快上漲，也要避免銀根收緊使債務(wù)資金鏈斷裂，金融風(fēng)險(xiǎn)暴露，影響短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。根據(jù)外匯占款變化、市場(chǎng)資金需求變動(dòng)等方面的情況，靈活運(yùn)用公開市場(chǎng)操作工具，保持銀行間市場(chǎng)流動(dòng)性合理適度。

——著力挖掘內(nèi)需潛力。增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)作用。加快落實(shí)收入分配改革指導(dǎo)意見，切實(shí)提高居民收入在國民收入中的比重，從根本上理順居民、企業(yè)和政府之間收入分配關(guān)系；明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶政策，探索建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，釋放其消費(fèi)潛力；大力培育信息消費(fèi)、環(huán)保消費(fèi)和社區(qū)消費(fèi)等新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)。充分發(fā)揮好投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。繼續(xù)支持鐵路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保和保障房建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域投資；加大對(duì)油氣資源勘探和開采、進(jìn)口碼頭和儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施的投資；對(duì)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)一步放松管制，滿足環(huán)保等外部性條件的項(xiàng)目迅速放行。

——加快推動(dòng)行政管理體制、要素價(jià)格和國有企業(yè)的改革，下決心調(diào)降過剩產(chǎn)能。政府干預(yù)和國有企業(yè)改革滯后等體制性問題是產(chǎn)能過剩的根源，要加快經(jīng)濟(jì)體制改革，限制地方政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的行為，主要依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法，輔之以法律法規(guī)和必要的行政手段調(diào)整過剩產(chǎn)能。

一是改革以GDP增長(zhǎng)為考核重點(diǎn)的政府官員政治晉升體制，消除地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。簡(jiǎn)政放權(quán)，減少政府審批事項(xiàng)。

二是加快國有企業(yè)改革，國有企業(yè)要堅(jiān)決退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，確保各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同等受到法律保護(hù)，利用公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將落后產(chǎn)能淘汰出局。

三是完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。理順土地市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制，從根本上杜絕地方政府通過低價(jià)甚至零地價(jià)供地為企業(yè)提供補(bǔ)貼。完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使價(jià)格真正體現(xiàn)資源稀缺程度和環(huán)境成本，減少通過轉(zhuǎn)嫁資源環(huán)境成本獲益的項(xiàng)目上馬。

四是改革現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)體制，保障環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，防止地方政府以犧牲環(huán)境為代價(jià)吸引資本流入，鼓勵(lì)公眾廣泛參與監(jiān)督。

——把金融體制改革作為未來經(jīng)濟(jì)體制改革的抓手和切入點(diǎn)。近年來，利率市場(chǎng)化和匯率形成機(jī)制有所深化，這為進(jìn)一步推進(jìn)金融改革奠定了基礎(chǔ)。為配合行政審批改革和要素價(jià)格改革，也必須通過金融改革建立起約束地方政府直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的機(jī)制。

一是要加快推進(jìn)利率匯率市場(chǎng)化，逐步擴(kuò)大存貸款利率浮動(dòng)幅度，使利率反映資金的供求價(jià)格，增強(qiáng)匯率彈性，消除利率匯率管制導(dǎo)致影子銀行無序發(fā)展的亂象。二是發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)和面向小微企業(yè)、“三農(nóng)”的中小金融機(jī)構(gòu)，推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度。三是完善對(duì)重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在杠桿率、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)撥備等方面建立嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求。四是加快資本項(xiàng)目可兌換的進(jìn)程，力爭(zhēng)在2015年實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目基本可兌換。

——加快制定財(cái)稅體制改革方案，積極防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中國的財(cái)稅改革已經(jīng)嚴(yán)重滯后，中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)沒有劃清，營業(yè)稅改征增值稅尚在試點(diǎn)，省以下分稅制尚未開展，全面鋪開財(cái)稅改革的條件不成熟。未來可在以下方面作出調(diào)整：

一是調(diào)整財(cái)稅體制，理順中央與地方之間的利益分配機(jī)制，增加地方政府稅源和收入，把房地產(chǎn)稅、資源稅、消費(fèi)稅劃歸地方政府。

二是盡快建立并完善地方政府債券發(fā)行制度，允許地方政府合理舉債，加大財(cái)政部代發(fā)地方政府債的力度，一些必須由財(cái)政投資建設(shè)的項(xiàng)目，可由財(cái)政部代地方政府發(fā)行債券。

三是加大對(duì)地方政府融資平臺(tái)的清理和規(guī)范力度。針對(duì)目前地方政府融資平臺(tái)定位過寬、數(shù)量過多以及資金分散的狀況，國家應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府融資平臺(tái)嚴(yán)格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。凡是民營企業(yè)能做的事情盡量讓民營企業(yè)去做，只有民營企業(yè)做不了、做不好的事情，才可以由地方政府融資平臺(tái)來承擔(dān)。建立地方政府融資平臺(tái)的信息披露制度，及時(shí)將融資平臺(tái)的資金狀況、負(fù)債水平以及項(xiàng)目效益等公之于眾，接受地方人大以及社會(huì)的監(jiān)督。

四是建立有效的償債機(jī)制，地方政府可以通過出售、轉(zhuǎn)讓或證券化國有資產(chǎn)償還債務(wù)。允許設(shè)立各種基金包括離岸市場(chǎng)人民幣基金參與證券化地方政府平臺(tái)債務(wù)的處置，發(fā)展特許經(jīng)營。

五是研究中央政府救助地方政府的條件和懲罰措施，包括官員考核、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，約束地方政府的行為。

——進(jìn)一步完善房地產(chǎn)調(diào)控政策。建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證制度，在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的同時(shí)，切實(shí)降低土地交易環(huán)節(jié)的價(jià)格，減少地方財(cái)政對(duì)土地的依賴。盡快擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收范圍，按照人均居住面積征收累進(jìn)房產(chǎn)稅，大幅增加住房持有成本，擠出投機(jī)投資房源，增加市場(chǎng)供應(yīng)量。加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施，擠出部分非自住以及非正當(dāng)獲得的房源。增加中小戶型、中低價(jià)位商品房供應(yīng)，有效加大保障房供給，滿足普通居民剛性需求。降低交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，切實(shí)減輕普通老百姓購房成本。■

作者為國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部主任