摘要 市場失靈和政府失靈“雙失靈”決定了第三方組織存在的必要性，但同時也存在“非營利失靈”的可能，因此，需要建立政府與第三方的合作伙伴關系，其主要形式有合同承包、政府補貼和憑單。目前，我國第三方組織及其與政府關系中存在的問題主要有：行政色彩嚴重、組織發(fā)育不良、社會信譽程度低、承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務職能少。政府必須在與第三方的合作關系中承擔起培育與支持責任、監(jiān)管責任和參與責任，而第三方則必須立足于草根，提高組織管理水平和公共服務能力，贏得政府和社會的支持和信任。

關鍵詞  政府  第三方  伙伴關系

政府與第三方合作伙伴關系的理論分析

第三方又稱為第三部門，從范圍上講是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場）的其他所有組織的集合，它以非營利為宗旨，因此，也被稱為非營利組織。第三方組織依靠會員繳納的會費、民間捐贈或政府財政撥款（或資助）等非營利收入，從事第一部門和第二部門無法或不愿意作為的社會公益事業(yè)，服務社會公眾，其業(yè)務范圍包括環(huán)保、醫(yī)療、教育、慈善、治安、宗教等眾多領域。

從理論上說，之所以需要第三方的存在，是為了彌補市場失靈和政府失靈“雙失靈”的需要。一般認為，市場在提供私人物品方面具有優(yōu)勢，它有利于提高資源配置的效率，而在提供公共物品方面，市場則往往因“搭便車”問題而失靈。這時，就需要政府這只“有形之手”來克服市場失靈，提供公共物品，因為“政府有強迫人們出資（通過稅收）的權力”①，可以解決“搭便車”問題。但很快人們便發(fā)現(xiàn)，政府在提供公共物品方面也存在失靈的情況，原因在于其遠離社會底層的官僚體制對社會需求的遲鈍反應，以及標準化的供給公共物品難以滿足不斷變化和個性化的需要而導致供應不足或浪費，同時，還因其壟斷性而使資源配置沒有效率。在這種情況下，具有非營利性和自愿性特點的第三方就具有明顯的優(yōu)勢，可以填補政府不能提供的物品和服務的縫隙②。第三方的民間性和草根性，使其更貼近服務對象，更了解服務對象的需求，能夠更靈活地對服務的需求作出彈性反應，滿足他們的多樣化和個性化的需求③。

雖然政府是公共物品和服務的最重要供給者，但這并不意味著由其包攬供給的全流程。公共物品和服務的供給過程包括決策和生產(chǎn)兩個不同環(huán)節(jié)。20世紀末西方國家興起的新公共管理運動的倡導者認為，公共服務的決策屬于“掌舵”，而公共服務的生產(chǎn)屬于“劃槳”，兩個環(huán)節(jié)是可以分開的。政府的主要職責是“掌舵”而非“劃槳”，即確定公共物品和公共服務的供給水平并承擔相關的成本，而公共物品和服務的生產(chǎn)則可以借助第三方或市場（企業(yè)）來完成，從而實現(xiàn)政府的政策職能與管理職能的分離。在此基礎上引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務供給的多元化。“掌舵”與“劃槳”分開后，“政府基本上作為一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產(chǎn)廠商”。雖然政府部門仍然可以作為服務的提供者，但它們僅僅是其中之一，必須與其他非政府組織或工商企業(yè)展開競爭。決策者處于一個買者的位置，可以“貨比三家地自由挑選最有能力和效率的服務提供者，使他們花同樣的錢能夠得到更大的效益，使他們充分利用服務提供者之間的競爭，使他們保持最大限度的靈活性對變化中的情況作出反應，而且有助于他們堅持要求高質(zhì)量工作表現(xiàn)的責任制。合同承包商知道一旦他們的質(zhì)量下降就不再會要他們，而公務員則知道在他們身上不會發(fā)生那種事”④。一部分職能由第三方和市場承擔，有助于實現(xiàn)政府機構(gòu)精簡和裁減人員的目的，有利于節(jié)約政府開支；而引入競爭機制，將使公共物品和服務的提供更有效率。

但是，如果政府只看到第三方提供服務的優(yōu)勢而沒有看到其劣勢，放棄了對它的支持和監(jiān)管，第三方在提供公共服務方面也同樣會出現(xiàn)失靈的情況。薩拉蒙把它叫做“志愿失靈”⑤, 其最主要的表現(xiàn)是慈善供給不足，一是因為“搭便車”問題使社會能夠供給的公共服務少于社會最優(yōu)，二是因為受經(jīng)濟波動的影響，第三方獲得的捐贈難以維持其正常的經(jīng)營，⑥三是因為第三方有時可能會打著“非營利”的旗號從事營利性活動。為了改變第三方失靈的狀況，政府應注重對第三方的財政資助，并通過稅收減免等政策鼓勵社會各界向第三方捐贈，同時通過績效評估等方法加強對第三方的監(jiān)管等。

上述幾點理由決定了政府必須與第三方建立合作伙伴關系，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，克服各自的劣勢，形成社會多元共治的良好局面。合作伙伴關系的主要形式有：

合同承包。即政府與第三方組織簽訂合同，由后者承包某一方面的物品和服務。在這一合作形式中，政府是安排者，第三方是生產(chǎn)者或服務的提供者，由政府向它們支付費用?？蓪嵭泻贤邪墓卜辗秶鷱V泛，包括垃圾收集、地面維護、街道清潔、城市綠化等。它是一種常見的政府購買公共服務形式，為各國所普遍采用。如在美國最常見的64項市政服務中，平均23%以合同方式外包給私營部門和第三方。⑦近年來，我國很多地方政府在市政管理和服務、弱勢群體關懷等方面也開始采用合同承包的形式，借助第三方提供公共服務。

政府補助。即政府給予生產(chǎn)者或服務提供者補貼。由于一些公共服務的盈利性不高，生產(chǎn)者提供服務的積極性不高，如果不給它們一定的補貼，公眾很難得到滿意的服務。補助的目的是為了降低特定物品對符合資格的消費者的價格，使消費者在市場上能夠向接受了政府補助的機構(gòu)購買物品。補助的形式可以是資金，也可以是稅收優(yōu)惠、低息貨款、貸款擔保等。在這種安排中，生產(chǎn)或服務的提供者是民營機構(gòu)，即營利機構(gòu)或非營利機構(gòu)，政府和消費者都向它們支付費用。政府補助的例子很多，如政府對一些學校的補助，對醫(yī)療設施和醫(yī)療器械行業(yè)的補助，對一些房地產(chǎn)開發(fā)商的補助（使他們向低收入者提供廉價住房），對文化、表演藝術團體和藝術家的補助等。

憑單。它也是政府對公共服務項目所給予的一種補貼，與政府補助的不同之處是，它僅對特定消費者群體實施補貼，目的在于使他們有能夠在市場上選擇消費某一種服務的權利，政府向接受了憑單向消費者提供服務的機構(gòu)支付費用。憑單的優(yōu)點比補助明顯，因為它把消費的選擇權放在了消費者手中，從而引起生產(chǎn)或服務提供者之間的競爭，有助于提高服務效率和質(zhì)量。美國的憑單制最具有典型意義。美國聯(lián)邦層次憑單的運用范圍包括四大領域，即食品與營養(yǎng)、教育、醫(yī)療和住房。美國退伍軍人權利法案是美國歷史上最成功的社會計劃之一，政府沒有直接提供資金去建立士兵大學，而是發(fā)放憑單，讓軍人選擇一所自己認可的大學、學院或技校。醫(yī)療照顧項目也是實行憑單制度的一個重要領域，醫(yī)療照顧補助的接受者可以手持政府發(fā)放的一種身份證件作憑單，在任何一個政府指定的醫(yī)療組織中得到醫(yī)療服務。

上述對政府與第三方合作伙伴關系的論述主要涉及普惠性的公共物品的供給機制，現(xiàn)實生活中還存在一些特殊的公共服務，如社區(qū)公共服務（社區(qū)綠化和道路、小區(qū)共有物業(yè)的保值增值、社區(qū)公共衛(wèi)生和休閑物品等）等只由某一地域范圍內(nèi)的人群分享、某一特定人群所需要的特殊服務。面對這些特殊的需求，市場沒有動力為之，由政府出面提供服務則會導致不公平問題，而由具有自治性的第三方組織承擔供給責任則具有無可比擬的優(yōu)勢。

除了普惠性和特殊性的公共服務外，不同地區(qū)和不同類型的人群之間會面臨不同的資源稟賦和差異化的心理期望，因而存在不同的利益訴求，需要特定的社會組織作為代言人與外部人群進行對話和交往。一來可以充當公共權力與私人領域之間的過渡帶，防止公共權力對私人領域的不當侵入，并把私人領域形成的共識傳遞給公共權力，改進公共決策；二來可以通過組織化的力量阻止市場的過度擴張。事實證明，在社會治理結(jié)構(gòu)中，如果政府承攬了過多的公共事務，勢必會擠壓社會自治的空間，使公權力過度侵害社會和公民的利益，進而使政府成為社會矛盾的焦點，人們會將各種問題的存在歸因于政府，向政府發(fā)泄怨恨和憤怒，政府成為矛盾的一方，無法充當公平的“仲裁者”的角色。近年來，一些群體性事件的發(fā)生就是缺乏社會自治（如缺乏村民自治，農(nóng)民視村委會為“準政府”）惹的禍。更嚴重的是，缺乏社會自治會使民眾像一盤散沙，無法有效整合他們的利益訴求，政府無法知曉他們的真實需要，造成政府與社會之間的巨大鴻溝，進而導致治理盲點和無序，當矛盾激化到一定程度并發(fā)生群體性事件時，政府還不知道跟誰進行對話而無所適從，從而加大了治理的成本。因此，政府惟有給第三方讓渡出適度的治理空間，從矛盾的漩渦中擺脫出來，讓社會走上自治之道，才能使自己充當社會糾紛“仲裁者”的角色，促進社會公平正義。

第三方還是監(jiān)督和制衡政府的重要力量。公共選擇理論認為：政府是由人（公務員）組成的，因此不可避免地會帶有人的各種弱點，比如逐利、謀私等，其表現(xiàn)形式就是尋租、權錢交易、貪污腐敗、官僚主義、不講效率。長期以來，我們傾向于采用自上而下的權力制衡和思想教育的方法進行反腐，但效果并不明顯。一是因為內(nèi)部監(jiān)督力量是有限的，二是因為“官官相護”的潛規(guī)則使官員彼此之間對一些或明或暗的不符合法律法規(guī)和其他制度的行為或灰色行為視而不見或暗中相助，大家彼此心照不宣，共同維護官員群體的特殊和既得利益格局?，F(xiàn)實呼喚來自第三方的橫向監(jiān)督和制衡。第三方監(jiān)督的優(yōu)勢來自于其活動范圍的廣泛性和“人多勢眾”。官員是生活在社會之中的，所謂“沒有不透風的墻”，其一舉一動都存在蛛絲馬跡，容易被民眾發(fā)覺，“群眾的眼晴是雪亮的”。在國外，很多民間組織專門從事監(jiān)督政府的工作，其組織成員生活在社會的各個角度，他們經(jīng)常出沒于一些娛樂場所，跟蹤官員的行為動向。世界上，沒有一個廉潔的政府不是監(jiān)督出來的，指望政府官員的自覺是沒有希望的，這是迄今為止的一個普遍規(guī)律。近期以來，新的一屆領導集體出臺“八項規(guī)定”后，不少民眾和媒體紛紛加入到監(jiān)督的行列，很多公款吃喝和公車私用的現(xiàn)象被曝光，形成對“三公”的高壓態(tài)勢，就是一個有力的證明。

第三方在幫助政府監(jiān)管市場方面也是一支不可或缺的重要力量。市場具有天然的擴張性和掠奪性，并具有強大的威力，單憑政府的力量難以對其實施有效的監(jiān)管，而且，政府有可能被市場力量所“俘獲”而放棄其監(jiān)管責任，近年來我國的假冒偽劣商品泛濫、環(huán)境污染問題嚴重等就是一個最好的證明。這個時候，就需要第三方的力量（如民間消費者組織、環(huán)保組織等）來彌補政府力量的不足，防止市場對社會的過度侵害，維護社會的健康與和諧。