隨著人口老齡化時(shí)期的到來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)已逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)政府也在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革上作出了相當(dāng)?shù)呐?，?005年至2013年，我國(guó)已連續(xù)9年大幅度提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。但是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理過(guò)程中仍存在若干問(wèn)題，阻礙了它的良性發(fā)展。如何認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，找到問(wèn)題的癥結(jié)所在，不斷對(duì)其進(jìn)行修正、改進(jìn)，使之與不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，顯得尤為迫切。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的制度設(shè)計(jì)

1997年以前，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，即職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)并不是直接用于自身，而是用以支付已退休職工的養(yǎng)老金，職工繳費(fèi)即可取得退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，這一權(quán)利將由下一代的繳費(fèi)兌現(xiàn)。顯然，這是一種代際轉(zhuǎn)移的模式。從1997年開始，為了減輕國(guó)有企業(yè)沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由“現(xiàn)收現(xiàn)付”改為“統(tǒng)賬結(jié)合”。企業(yè)和職工的繳費(fèi)一部分進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，另一部分進(jìn)入個(gè)人賬戶作為職工養(yǎng)老金。新體制是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”與“基金制”之間的一種過(guò)渡形式，鑒于我國(guó)的人均收入水平較低，采取了部分累積模式。該模式實(shí)行：“老人”老辦法、“中人”過(guò)渡辦法、“新人”新辦法。其中，“老人”繼續(xù)按原來(lái)“現(xiàn)收現(xiàn)付制”標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放退休養(yǎng)老金，“中人”將過(guò)去的連續(xù)工齡視作繳費(fèi)年限追加養(yǎng)老金，“新人”按照自己的工作時(shí)間通過(guò)個(gè)人賬戶積累養(yǎng)老金。那么，“老人”的現(xiàn)收現(xiàn)付和“中人”的改制前的養(yǎng)老金現(xiàn)值便成為轉(zhuǎn)制遺留下的隱性債務(wù)，并成為一筆巨大的轉(zhuǎn)制成本，按有關(guān)專家計(jì)算，當(dāng)年政府遺留的養(yǎng)老金隱形債務(wù)負(fù)擔(dān)約為2～5萬(wàn)億元。

一般來(lái)說(shuō)，隱形債務(wù)應(yīng)當(dāng)主要由政府財(cái)政承擔(dān)，但按照現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度，已退休職工的養(yǎng)老金需通過(guò)當(dāng)期的社會(huì)統(tǒng)籌額來(lái)支付。這就意味著，退休職工的養(yǎng)老金支付由企業(yè)和在職職工承擔(dān)，在職職工的養(yǎng)老金積累轉(zhuǎn)移到了下一代。若社會(huì)統(tǒng)籌額實(shí)在不足以支付時(shí)，就只能利用混賬管理的便利，挪用個(gè)人賬戶資金填補(bǔ)缺口，最終使得在職職工的個(gè)人賬戶變成了空賬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2012年，養(yǎng)老金空賬達(dá)到了1.3萬(wàn)億元。個(gè)人賬戶空賬不僅成為在職職工未來(lái)養(yǎng)老的隱患，而且可能使“統(tǒng)賬結(jié)合”部分累積制漸漸退回至“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。

同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率近年來(lái)呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)。作為主要繳費(fèi)者，企業(yè)在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)上表現(xiàn)各異，有的企業(yè)不愿意參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，甚至有些企業(yè)還逃避對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)。非國(guó)有企業(yè)對(duì)于公共養(yǎng)老金基金計(jì)劃的熱情不是太高，由于非國(guó)有企業(yè)職工的年齡結(jié)構(gòu)較小，而國(guó)有企業(yè)退休人員較多，非國(guó)有企業(yè)的繳費(fèi)將會(huì)通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付給國(guó)有企業(yè)的退休人員。出于類似的考慮，非國(guó)有企業(yè)當(dāng)然就不會(huì)主動(dòng)參加這樣的養(yǎng)老金計(jì)劃，或者設(shè)法逃避繳費(fèi)。

我國(guó)實(shí)行的是養(yǎng)老金“雙軌制”的退休制度，即企業(yè)職工實(shí)行“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休金則由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。這種“雙軌制”使得企業(yè)退休職工與機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休人員在養(yǎng)老金收入上的差距明顯，引起廣大企業(yè)職工的極大不滿。

無(wú)論是隱形債務(wù)、空賬運(yùn)行，還是繳費(fèi)率的下降、雙軌制，引起這一系列矛盾的核心在于制度本身。由于轉(zhuǎn)制等原因，制度最初的設(shè)計(jì)缺陷日益突出，例如歷史債務(wù)問(wèn)題、混賬管理，雙軌制的公平問(wèn)題，如何提高企業(yè)，尤其是非國(guó)有企業(yè)繳費(fèi)的積極性，杜絕逃避繳費(fèi)的情形等等，現(xiàn)實(shí)要求必須在制度設(shè)計(jì)上作進(jìn)一步的完善。

我國(guó)已由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”過(guò)渡到了部分累積制，這是由國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況決定的，雖然某種程度上經(jīng)過(guò)個(gè)人賬戶的資金積累，解決了長(zhǎng)期融資問(wèn)題，緩解了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的阻礙，但國(guó)家因轉(zhuǎn)制而付出了高昂的成本，并帶來(lái)了一系列的新問(wèn)題，這主要是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)所致。相信隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的加強(qiáng)，人民收入水平的進(jìn)一步提高，地區(qū)差異不斷縮小，其他制度環(huán)境的不斷改善，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度不斷完善并不是遙不可及的。可見，一個(gè)完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度應(yīng)具備再分配，儲(chǔ)蓄，保險(xiǎn)的功能，只有具備這三大功能，該制度才能實(shí)現(xiàn)建立的根本目的。因此，制度的設(shè)計(jì)并不一定要求固定的體制形式，而在于制度設(shè)計(jì)是否有助于實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的主體

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理主體主要有政府和非政府組織。在我國(guó)，人力資源和社會(huì)保障部（簡(jiǎn)稱人社部）統(tǒng)籌建立社會(huì)保障體系，從中央到地方設(shè)立各級(jí)社會(huì)保障部門，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行保管、發(fā)放等。2000年8月，國(guó)務(wù)院設(shè)立“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“基金理事會(huì)”），國(guó)務(wù)院直屬單位，負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保障基金的管理運(yùn)營(yíng)。因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理主要是以政府管理為主。一方面，隨著人口老齡化的壓力逐漸增大，政府對(duì)養(yǎng)老保障投入的財(cái)政收入不斷增加，承擔(dān)的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。與我國(guó)情況類似，自20世紀(jì)中葉開始，西方國(guó)家曾普遍實(shí)行“福利國(guó)家”制度，試圖依靠政府管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高社會(huì)滿意度。結(jié)果適得其反，卻引起滯漲、高稅收等一系列問(wèn)題，造成社會(huì)普遍不滿。因此，完全由政府管理、經(jīng)營(yíng)和投資養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，通過(guò)行政干預(yù)的方式配置養(yǎng)老保險(xiǎn)資源，必然導(dǎo)致交易成本的上升和效率的降低，從而阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展。

另一方面，根據(jù)新古典主義的養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，完全將市場(chǎng)機(jī)制注入社會(huì)保障體系，會(huì)因外部性及信息不對(duì)稱等出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。從這一角度來(lái)看，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行管理則可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這些市場(chǎng)失靈可能出現(xiàn)在任何一個(gè)市場(chǎng)上，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)與托管人和投資管理人之間信息的不對(duì)稱而影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益，企業(yè)因逃避繳費(fèi)而損害員工合法養(yǎng)老金權(quán)利的道德風(fēng)險(xiǎn)行為等等。當(dāng)然，政府管理在彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈的同時(shí)，亦不能避免本身的失靈。為了防止這類失靈，政府最好本著一個(gè)“反管制的管制”原則去實(shí)施管理，即采取一種能夠幫助市場(chǎng)最充分地發(fā)揮其潛在作用的方式去實(shí)施管制。政府與市場(chǎng)是兩種基本管理模式，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中兩個(gè)重要的管理主體。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理中，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制善加利用已被認(rèn)為是一種正確的公共選擇。既不能執(zhí)著于那只“看不見的手”，也不能依賴這只“看得見的手”，沒(méi)有萬(wàn)能的市場(chǎng)，也不存在萬(wàn)能的政府，政府與市場(chǎng)之間如何平衡，直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)的公平與效率，是未來(lái)社會(huì)保障體系建立的重要方面。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的模式

依據(jù)集中程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理可以分為政府集中管理模式、分散管理模式和相對(duì)集中管理模式。

政府集中管理模式是指，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)均由政府直接管理，以新加坡中央公積金制為典范。這種模式將基金全部集中管理，容易產(chǎn)生規(guī)模效益，大大降低管理成本，最終使收益率提高。缺點(diǎn)是沒(méi)有共濟(jì)的功能，無(wú)統(tǒng)籌賬戶，從而不具備養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須的收入再分配的功能。

分散管理模式是指，政府審核私營(yíng)基金管理公司資質(zhì)，允許其經(jīng)營(yíng)。雇主和雇員可以自由選擇準(zhǔn)入的基金管理公司進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，退休時(shí)由基金公司領(lǐng)取發(fā)放養(yǎng)老金。該模式由智利首創(chuàng)，并且成功實(shí)施。在這種模式下，基金管理公司之間存在競(jìng)爭(zhēng)，雇員可以根據(jù)基金的收益情況，自主決定中意的基金管理公司。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效地提高收益率。這種自由選擇的壓力可以刺激基金管理公司管理水平?；鸸芾砉九c政府機(jī)構(gòu)相比，擁有更多的投資管理人專業(yè)人才，投資決策更加專業(yè)，并具有一定的投資決策權(quán)，能為個(gè)人提供更專業(yè)的建議，達(dá)到保值增值的目的。但是，由于銷售、市場(chǎng)調(diào)查等的費(fèi)用，以及要定期提交個(gè)人材料和進(jìn)行專業(yè)咨詢，大大加大了自身的管理成本。同時(shí)私營(yíng)基金管理公司受資本市場(chǎng)波動(dòng)影響較大，與政府集中管理模式相比，基金損失風(fēng)險(xiǎn)加大。

相對(duì)集中管理模式是指組成基金會(huì)由包括政府、雇員、雇主以及專業(yè)人士等，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定政策以及養(yǎng)老金的籌集、發(fā)放，根據(jù)成員的選擇，與相互競(jìng)爭(zhēng)的私營(yíng)基金管理公司簽訂合同，允許其對(duì)基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，并且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。瑞典的“結(jié)算中心”制度就是該模式的代表。相對(duì)集中管理模式中基金會(huì)的成立，涵蓋了基金的所有相關(guān)方；成員對(duì)私營(yíng)基金管理公司有自由選擇權(quán)，基金會(huì)代表個(gè)人出面與私營(yíng)基金管理公司簽訂合同，并實(shí)施監(jiān)督，作為機(jī)構(gòu)在一定程度上整合了資金、選擇等，具有一定的規(guī)模效應(yīng)，提高了效率；私營(yíng)基金管理公司存在相互競(jìng)爭(zhēng)。由此可見，“該模式在一定程度上解決了分散管理成本高昂的缺點(diǎn)，又在一定程度上避免了集中管理模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)、效率低等缺點(diǎn)，是前兩種模式的有效結(jié)合”。①但結(jié)算中心的模式，個(gè)人賬戶價(jià)值由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行核算，容易滋生官僚主義和腐敗行為。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的方向

我國(guó)主要采用的是政府集中管理，但因我國(guó)地區(qū)發(fā)展極不平衡，東西部收入水平差異較大，為了縮小社會(huì)退休人員的生活水平差距，保證低收入者的基本生活需要，由現(xiàn)收現(xiàn)付過(guò)度到實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的部分累積制是必要的，因此我國(guó)不能選擇單一的政府集中管理模式。但是，新加坡模式中仍有值得借鑒之處，如中央公積金局由資金的匯集、運(yùn)營(yíng)、儲(chǔ)存、結(jié)算到領(lǐng)取，均獨(dú)立于政府財(cái)政之外，在保持獨(dú)立性方面有其獨(dú)到之處，徹底消除了政府挪用的可能性。如果我國(guó)基金理事會(huì)能夠參考這一做法，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情付諸實(shí)施，或許基金個(gè)人賬戶空賬等問(wèn)題會(huì)有所改觀。

我國(guó)的資本市場(chǎng)起步較晚，尚未成熟，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，且各項(xiàng)法律法規(guī)還不完善，也不滿足實(shí)行分散管理的條件。因此，采取相對(duì)集中的管理形式可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，糅合集中和分散管理的優(yōu)點(diǎn)，克服相互的缺點(diǎn)，達(dá)到增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，使管理成本下降的目標(biāo)。為了進(jìn)一步克服原來(lái)的政府集中管理的缺點(diǎn)，有必要在以下兩個(gè)方面做進(jìn)一步的努力。

提高運(yùn)營(yíng)管理的透明度。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的所有繳費(fèi)人具知情權(quán)，有權(quán)了解所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的運(yùn)作情況，這也是公眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理進(jìn)行監(jiān)督的有效手段。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚處于過(guò)渡期，當(dāng)期基金包括社會(huì)統(tǒng)籌部分和個(gè)人賬戶部分，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶實(shí)際上處于混賬管理狀態(tài)，使轉(zhuǎn)制成本演變成了隱性債務(wù)。而在這些過(guò)程中，繳費(fèi)者完全被排除在基金運(yùn)作管理之外，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有者，既不知道基金的實(shí)際情況，也不知曉自己的投資管理人投資水平怎樣，基金保值增值的狀況如何，即沒(méi)有知情權(quán)和選擇權(quán)。這關(guān)系著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠?qū)崿F(xiàn)其儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)兩大功能。無(wú)論是基金理事會(huì)還是投資管理人，始終是基金所有者委托的代理人，并不是基金的直接所有人。任何代理人都不能無(wú)視所有者的權(quán)利，不然會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。

完善資本市場(chǎng)的委托代理關(guān)系。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入資本市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)保值增值的必經(jīng)之路。在資本市場(chǎng)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理需注意什么問(wèn)題呢？養(yǎng)老金收益的安全性和盈利性是繳費(fèi)人與基金理事會(huì)關(guān)注的核心問(wèn)題。基金理事會(huì)從各大基金管理公司中選取了若干家進(jìn)行基金的投資管理，而不是由繳費(fèi)人自由選擇，從而缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；基金管理公司沒(méi)有投資自主權(quán)，絕大多數(shù)金額較大的投資決策均由基金理事會(huì)做出，基金理事會(huì)的投資專業(yè)性不明的情況下，有可能導(dǎo)致基金運(yùn)營(yíng)的收益有限，效率不高?；鹄硎聲?huì)與各基金投資管理人尚未真正建立委托代理關(guān)系。加大基金管理公司投資決策權(quán)，才能提高它們運(yùn)作的積極性，良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也能提高基金的收益，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

在資本市場(chǎng)中，所有金融工具的預(yù)期回報(bào)皆與其風(fēng)險(xiǎn)正相關(guān)，所以，為了控制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)，從而保證其安全性，就不能一味地選擇回報(bào)率最高的工具。如果代理人市場(chǎng)的信息是完全的，那么委托人可以保證托管人會(huì)完全按照上述目的行動(dòng)，但實(shí)際情況卻常常相反。一方面，委托人關(guān)于托管人市場(chǎng)的信息往往是不充分的；另一方面，即使繳費(fèi)人本身，也有可能抱有冒險(xiǎn)心理，片面追求短期收益最大化，而非長(zhǎng)期收益最大化。綜合以上兩個(gè)方面，政府僅為繳費(fèi)人提供充分的信息依然是不夠的，還需要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理人或者是資產(chǎn)組合的選擇進(jìn)行直接的管制。例如，限制自我投資。“所謂自我投資，是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在金融市場(chǎng)上購(gòu)買基金的繳費(fèi)人發(fā)行的債券或股票”。②限制自我投資主要是為了防止企業(yè)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)含有較大比例自我投資的資產(chǎn)組合，其風(fēng)險(xiǎn)是難以得到分散的。所以，出于保證安全性的考慮，限制資產(chǎn)組合的范圍、數(shù)量、比例等方面，對(duì)于控制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)極為重要。

為了保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的盈利性，可考慮設(shè)立最低投資回報(bào)線。一方面，一般說(shuō)來(lái)，繳費(fèi)者大多為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者，少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比更高的收益更為重要，那么設(shè)定最低收益線就較為可?。涣硪环矫?，有一個(gè)明確的最低收益線，也會(huì)使繳費(fèi)者降低對(duì)未來(lái)的不確定性。所以，總的說(shuō)來(lái)，如果基金理事會(huì)對(duì)于資本市場(chǎng)的信息掌握得并不充分，設(shè)立最低投資回報(bào)線也不失為一個(gè)較好的選擇。

各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)。我國(guó)的管理主體也應(yīng)該順應(yīng)這一趨勢(shì)，逐步脫離政府完全壟斷，過(guò)渡到以政府與市場(chǎng)共同參與的模式，發(fā)揮兩者的積極作用。與此同時(shí)，管理的集中程度也應(yīng)當(dāng)逐漸由集中管理轉(zhuǎn)向?yàn)楦行实南鄬?duì)集中的管理形式，不斷引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以求提高效率，降低管理成本。

綜上所述，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理牽涉面極廣，它與國(guó)有企業(yè)改革、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、法制建設(shè)以及其他的社會(huì)保障制度等均存在直接或間接的聯(lián)系。因此養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理并不是一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題，而是一個(gè)系統(tǒng)工程。它的制度設(shè)計(jì)、管理主體、管理集中程度的形式、約束監(jiān)管機(jī)制等方面與其他制度環(huán)境息息相關(guān)，其他制度的發(fā)育情況直接影響到它的發(fā)展。我們要謹(jǐn)記養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度的三大功能，充分認(rèn)識(shí)到政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，完善相關(guān)的法律制度，建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并時(shí)時(shí)保持與其他制度的協(xié)調(diào)性，不斷改進(jìn)，唯此才能使各個(gè)環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展。

（作者分別為青島工學(xué)院管理學(xué)院講師，中國(guó)海洋大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授、碩導(dǎo)）

【注釋】

①蘇爽，凌嵐：“我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式研究”，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年，第34頁(yè)。

②李紹光：《養(yǎng)老金制度與資本市場(chǎng)》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1998年，第173頁(yè)。

責(zé)編/張蕾