經(jīng)過三十多年的改革開放,我國(guó)基本建立了中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,這種體制促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展?,F(xiàn)在,我國(guó)的改革開放又處在一個(gè)重要關(guān)口。
黨的十七大報(bào)告提出要加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。2009年中央一號(hào)文件明確提出推進(jìn)省直管縣體制改革。此后,除民族八省、區(qū)外,其他二十多個(gè)省都緊鑼密鼓地開展了“省直管縣”行政管理體制改革工作。在全國(guó)“省直管縣”體制改革的大趨勢(shì)下,民族自治州面臨激烈的沖突與選擇,自治州體制改革已成為一個(gè)不可回避的問題。
自治州行政體制與“省直管縣”的沖突
自治州的改革與現(xiàn)行憲法和民族區(qū)域自治法的沖突。民族區(qū)域自治是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。我國(guó)現(xiàn)行憲法明確了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府等相關(guān)民族自治的內(nèi)容。依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》,先后建立了5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣(旗),55個(gè)少數(shù)民族中有44個(gè)建立了民族自治地方。就自治州而言,建立時(shí)間先后不一。自治州與地、市并行,共同構(gòu)成我國(guó)省、地(市、州)、縣地方行政體制中間層級(jí)。這種體制與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有關(guān),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府是全能型政府,包攬?jiān)蕉嘣焦懿贿^來,越管不過來就需要增設(shè)層級(jí)管理。加之經(jīng)濟(jì)、信息通訊落后,省級(jí)決策客觀上需要一個(gè)中間環(huán)節(jié)來傳達(dá)。①自治州承擔(dān)和行使對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣(旗)的行政管理職能,同時(shí)還有民族自治功能。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,通訊、交通的高速發(fā)展,這種管理體制顯現(xiàn)的弊端嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。“省直管縣”行政管理體制改革,除去省、縣之間的中間層級(jí),是改革發(fā)展的必然。然而,由于自治州的建立是由我國(guó)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的,改革自治州行政體制,必然會(huì)與憲法、法律規(guī)定相沖突。
民族自治行政體制與國(guó)家行政體制的沖突。國(guó)家實(shí)行“省直管縣”行政體制改革是進(jìn)一步深化改革開放的重大舉措,其目的在于精簡(jiǎn)和規(guī)范各議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),減少行政層級(jí),降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、政出多門等問題。就是要減政放權(quán),擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,從而推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)健康發(fā)展。我國(guó)的民族自治權(quán)很大程度上是來自于法律授權(quán)。從政治體制的角度看,自治州這一層級(jí)的行政體制改革,必須服從于國(guó)家的行政體制統(tǒng)一,確保國(guó)家行政層級(jí)的統(tǒng)一性。
民族自治區(qū)域?qū)嵭?ldquo;省直管縣”的相容性、必要性
民族自治權(quán)與“省直管縣”的相容性。民族區(qū)域自治與“省直管縣”無論從行政體制上,還是法律制度上并不相悖。首先,我國(guó)是單一制國(guó)家,法律制度具有統(tǒng)一性,自治權(quán)的行使必須服從于國(guó)家的統(tǒng)一。自治州的行政改革,不但不會(huì)削弱民族自治,反而會(huì)使民族自治的行使更加具體充分。從行政體制與法律制度上看,民族地區(qū)實(shí)行“省直管縣”是相容的。其次,從民族財(cái)政自治權(quán)與“省直管縣”關(guān)系來看,財(cái)政自治權(quán)是民族自治權(quán)的重要組成部分,而財(cái)政自治權(quán)則是指在我國(guó)憲法和財(cái)政法律法規(guī)所確定的框架內(nèi),自治地方政府依法管理本地區(qū)的財(cái)政事務(wù)的財(cái)政權(quán)。“可見,財(cái)政自治權(quán)限的內(nèi)在規(guī)定性和自治程度受制于國(guó)家憲法和財(cái)政法規(guī)的內(nèi)在規(guī)定,并且與國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源配置方式、民主政體和其他經(jīng)濟(jì)因素密切相關(guān)。從這個(gè)角度說,財(cái)政自治權(quán)由民族自治權(quán)衍生,為維護(hù)民族自治權(quán)服務(wù),但其變遷方式及變遷進(jìn)程由憲法及財(cái)政法規(guī)所決定。”②因此說,民族自治權(quán)與“省直管縣”在民族地區(qū)執(zhí)行是相容的。
民族區(qū)域?qū)嵭?ldquo;省直管縣”的必要性。“省直管縣”就是將省管市(地、州)、市(地、州)管縣三級(jí)行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;省直管市、縣”二級(jí)行政管理體制,對(duì)縣的管理由原來的市(地、州)管縣模式改為省直接管理縣。其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃項(xiàng)目審批等,取消中間層級(jí)的市(地、州)對(duì)縣級(jí)的行政、財(cái)政管理關(guān)系。“省直管縣”可以解決市(地、州)管縣體制的財(cái)政漏斗、權(quán)力漏斗、效率漏斗所帶來的一系列弊病。若對(duì)自治州進(jìn)行改革,可增加原自治州內(nèi)縣域的發(fā)展機(jī)遇,主要表現(xiàn)在以下方面:第一,撤州建民族自治縣,縣依法可獲得立法權(quán),可以為改革發(fā)展自主權(quán)提供法律保障。第二,可以直接享受中央和省對(duì)民族自治縣的財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目等,不被中間層級(jí)截留。第三,可以滿足民族群眾對(duì)建設(shè)公共服務(wù)型政府和改善民生的訴求,通過強(qiáng)縣來增強(qiáng)社會(huì)管理和基本公共服務(wù),通過縣級(jí)政府財(cái)力來保證民生。第四,實(shí)行“省直管縣”是以最小的行政成本產(chǎn)生最大的行政管理效益,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。