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改革開放以來農(nóng)村土地制度的變遷及其發(fā)展趨勢

改革開放三十余年,我國不斷對農(nóng)村土地制度進(jìn)行變革與創(chuàng)新,取得了顯著成績。通過對改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的變遷進(jìn)行梳理,可以看出其中的成功經(jīng)驗及其不足的根源所在,為新時期我國農(nóng)村土地制度的改革提供一些參考,從而為實現(xiàn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮以及全面建設(shè)小康社會做作出一番貢獻(xiàn)。①

改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的歷史變遷

我國改革開放真正的起點是從農(nóng)村土地制度改革開始的。1978年安徽省風(fēng)陽縣小崗村的18戶農(nóng)民實行分田單干、包產(chǎn)到戶,從此掀開了我國農(nóng)村土地制度改革的新篇章,也掀開了我國改革開放歷史發(fā)展的新篇章。如果說小崗村的18戶農(nóng)民實行分田單干、包產(chǎn)到戶只是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一種嘗試,那么十一屆三中全會通過的《人民公社工作條例(試行)》首次對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給予了一定程度上的制度認(rèn)可。雖然在該條例中,僅僅對土地承包到工作組作出規(guī)定,還沒有對土地承包到戶作出相關(guān)的制度指示,但是它畢竟是首部對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任作出規(guī)定的法律制度,對我國農(nóng)村土地制度改革具有極為顯著的歷史意義。之后,我國在內(nèi)蒙古、甘肅等地開始了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的試點工作,在更大范圍內(nèi)推動了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的向前發(fā)展。1980年,我國正式頒布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和完善我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》,從法律制度上真正規(guī)定了農(nóng)村土地承包到戶,從而全面地完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,促使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向著更為全面的領(lǐng)域發(fā)展,也推動了我國農(nóng)村土地制度改革的縱深發(fā)展。②

到了20世紀(jì)80年代中期,以往的農(nóng)村土地制度不僅不能很好地適應(yīng),甚至很多時候阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。政府認(rèn)識到需要在農(nóng)村地區(qū)實行土地流轉(zhuǎn),實現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營管理,真正地解放農(nóng)村勞動力,推動我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展。為此,我國的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》明確規(guī)定:“社員在承包期內(nèi),因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包。”通過對該文件的認(rèn)真分析,我們可以發(fā)現(xiàn),此文件雖然沒有從法律高度明確承認(rèn)土地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn),但它是第一次從制度上對土地流傳有所支持,推動了我國土地流轉(zhuǎn)制度的孕育萌芽。1988年,在全國人民代表大會第一次會議的憲法修正案中,我國才第一次從法律的高度對農(nóng)村土地流傳給予明確規(guī)定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這不僅從法律層面上承認(rèn)了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度,還給予農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實施以法律上的保障。1993年的中共中央十四屆三中全會更進(jìn)一步地完善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,在保持土地公有的前提下,可以允許土地的有償轉(zhuǎn)讓。在2003年所頒布的《農(nóng)村土地承包法》又以法律的形式規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。2005年,農(nóng)業(yè)部又對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂給予了相關(guān)的制度指導(dǎo)與政策支持。國家一系列與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)文件的出臺,為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的更為全面的完善提供了強(qiáng)大支持,對我國農(nóng)村土地制度的改革的歷史發(fā)展具有極其重要的意義。③

新時期,我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在獲得新發(fā)展的同時,農(nóng)村的土地制度也登上了歷史發(fā)展的新臺階。2008年中共中央在十七屆三中全會中所通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》在保持原有農(nóng)村土地制度基本政策發(fā)展方向不變的基礎(chǔ)上,對新時期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作出了一些新規(guī)定:要在加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地的承包權(quán)管理和服務(wù)體系的同時,建立健全我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場,采取土地流轉(zhuǎn)的有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作等多種靈活的方式流轉(zhuǎn)其土地的承包經(jīng)營權(quán),從而發(fā)展出多種形式的土地規(guī)?;芾砗徒?jīng)營。通過對該文件進(jìn)行分析,我們可以看出,我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展,為我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展注入了新動力,特別是促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的多元化發(fā)展,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在土地承包經(jīng)營權(quán)管理方式上更具靈活性,其在保證農(nóng)村土地用途的基本前提下,允許采取多種形式的土地經(jīng)營管理,從而為多種形式的規(guī)?;?jīng)濟(jì)創(chuàng)造了發(fā)展的條件。

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