盡管相當(dāng)多數(shù)的人，已經(jīng)對(duì)現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度的弊端形成共識(shí)，但對(duì)改革的條件是否具備，改革的時(shí)機(jī)和改革的步驟如何把握等問(wèn)題，人們的認(rèn)識(shí)仍然難以統(tǒng)一。我們認(rèn)為，在國(guó)家法律、制度層面實(shí)施現(xiàn)行征地制度的改革，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

——黨中央的指導(dǎo)思想已經(jīng)明確。從中共十六大以后，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)征地制度改革，提出要完善補(bǔ)償機(jī)制、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置好被征地農(nóng)民、控制征地規(guī)模，并提出了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。中共十七屆三中全會(huì)后進(jìn)一步提出，要縮小征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。這標(biāo)志著中央已經(jīng)明確，要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，改革現(xiàn)行征地制度。

——已積累了相當(dāng)多的改革經(jīng)驗(yàn)。黨中央的精神特別是十七屆三中全會(huì)精神，極大地開(kāi)闊了地方黨委和政府改革的眼界和思路，增強(qiáng)了他們尋求制度突破的信心和勇氣?？偟膩?lái)看，地方政府在改革現(xiàn)行征地制度的探索實(shí)踐中，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，如重慶的“地票”制度，廣東的“三舊”改造，北京的“城中村”改造，成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)。

此外，多年來(lái)，國(guó)家土地管理部門(mén)作了多項(xiàng)改革試驗(yàn)，準(zhǔn)備了多種預(yù)案和政策儲(chǔ)備。各有關(guān)方面按照黨中央提出的科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，在財(cái)稅體制、投資體制、干部管理體制、規(guī)劃體制等方面，均作了重要的改革探索，對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，也作了重大調(diào)整。這些，既為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為改革現(xiàn)行征地制度和土地管理制度，創(chuàng)造了條件。

——改革的物質(zhì)條件已經(jīng)具備。1.國(guó)家財(cái)力已比較雄厚。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，政府財(cái)力已經(jīng)比較雄厚，政府支出的節(jié)約潛力也很大，具備了逐步減少直至最終停止靠出讓增量土地獲取非稅收入的操作空間。首先，我國(guó)城市的存量土地中，還有相當(dāng)數(shù)量原劃撥土地未納入有償使用軌道，政府財(cái)政還有一定的增收潛力。其次，政府可以采取一系列激勵(lì)措施盤(pán)活存量，如工業(yè)用地改為商業(yè)用地、提高容積率。在提高城市存量建設(shè)用地利用率的過(guò)程中，政府也可以獲得一部分收益。另外，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，還有不少農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許這些土地進(jìn)入市場(chǎng)，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，搞活經(jīng)濟(jì)。政府的土地收入雖然可能減少，但其他方面的稅收會(huì)越來(lái)越多，有利于可持續(xù)發(fā)展。特別是隨著財(cái)稅體制改革的深化，逐步建立起財(cái)產(chǎn)（地產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)）稅制度，地方政府可以從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，最終完全擺脫對(duì)增量土地的依賴。

2.城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地利用潛力巨大。據(jù)《土地資源戰(zhàn)略研究》課題組估算，2008年我國(guó)的國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)3.4%，達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家水平，土地利用卻很粗放，無(wú)論城市還是鄉(xiāng)村的存量建設(shè)用地，都有很大的挖掘潛力。

首先，看看城市存量土地的潛力。（1）劃撥用地成本約束小，導(dǎo)致政府辦公、交通等劃撥用地增長(zhǎng)過(guò)快，超前建設(shè)與重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，利用效率低。許多地方政府新區(qū)土地利用較為粗放，政府機(jī)關(guān)用地利用效率總體低于工商業(yè)用地。部分交通基礎(chǔ)設(shè)施和高校園區(qū)等，過(guò)度超前超標(biāo)建設(shè)、重復(fù)布局；一些達(dá)標(biāo)評(píng)比提出的用地標(biāo)準(zhǔn)脫離國(guó)情，寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大水景等形象工程建設(shè)屢禁不止。

（2）工業(yè)用地比重大，利用效率不高。我國(guó)大城市工業(yè)用地比重目前大多在20%-40%，相對(duì)于國(guó)外的10%左右，工業(yè)用地比重過(guò)高。受地方政府以地引資和企業(yè)投資土地預(yù)期升值的影響，工業(yè)用地及工業(yè)園區(qū)建設(shè)密度不高、整體容積率偏低，產(chǎn)出效益低下。據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)工業(yè)用地建筑容積率僅為0.3-0.6，單位土地產(chǎn)出率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。2010年，上海每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出為13.75億元，廣州、深圳為17.5億元（見(jiàn)右表）。而在上世紀(jì)80年代，美國(guó)紐約每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出已達(dá)42.7億元，日本東京都更高達(dá)93.37億元。

差距就是潛力。今后我國(guó)城市的發(fā)展，應(yīng)側(cè)重于提高存量土地的利用效率。由于我國(guó)城市土地粗放利用的根源，是現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度導(dǎo)致的依賴增量土地的外延擴(kuò)張發(fā)展方式。只要徹底改革現(xiàn)行制度，城市存量土地的利用潛力就能得到充分釋放。

其次，再看看農(nóng)村集體建設(shè)用地的情況。按說(shuō)，城市化的一般規(guī)律應(yīng)該是城市土地增加，農(nóng)村建設(shè)用地減少，總趨勢(shì)是節(jié)約土地。然而，我國(guó)目前卻呈現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。據(jù)“土地資源戰(zhàn)略研究”課題組研究，1996年城鎮(zhèn)用地總面積為2.65萬(wàn)平方公里，2008年達(dá)到4.03萬(wàn)平方公里，增加52.21%。農(nóng)村居民點(diǎn)1996年為16.4萬(wàn)平方公里,2008年為16.5萬(wàn)平方公里，增加幅度為1.04%。同期，農(nóng)村人均居住用地從193平方米增加到229平方米，但大量農(nóng)村住宅因農(nóng)民進(jìn)城打工而常年閑置。目前，農(nóng)村空閑住宅面積約占村莊建設(shè)用地總量的10%-15%。農(nóng)村人口密度從1996年的平均每平方公里55.87人，降到2008年的42.60人，同年農(nóng)村人均建設(shè)用地面積高達(dá)232平方米/人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出150平方米/人的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

在現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度下，農(nóng)村集體建設(shè)用地難以充分利用。近幾年，國(guó)土資源部實(shí)行的“增減掛鉤”試點(diǎn)，出發(fā)點(diǎn)是為了節(jié)約土地。但是，在政府經(jīng)營(yíng)土地制度下，地方政府的實(shí)際操作往往偏離初衷：為了從農(nóng)村土地榨取建設(shè)用地指標(biāo)，搞強(qiáng)迫命令、大拆大建，侵犯農(nóng)民利益，激化社會(huì)矛盾。如果徹底改革現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度，允許集體建設(shè)用地入市，可以大大增加工業(yè)化、城市化的土地供應(yīng)。尤其在城鄉(xiāng)接合部，存量集體建設(shè)用地的潛力會(huì)得到充分釋放。如果解決好農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，非城市化地區(qū)的很多農(nóng)村建設(shè)用地可以恢復(fù)為耕地。

總之，對(duì)現(xiàn)行征地制度實(shí)施徹底改革的物質(zhì)條件已經(jīng)具備，改革的案例與經(jīng)驗(yàn)已有相當(dāng)?shù)姆e累，最重要的是中央關(guān)于改革的指導(dǎo)思想已經(jīng)十分明確。因此，改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)適時(shí)推出國(guó)家法律、制度層面的改革，不能再拖了。