以征地制度改革為下步改革突破點

徹底改革現(xiàn)行征地制度，不僅會沖擊政府經(jīng)營土地的制度，而且涉及財政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級政府的事權(quán)劃分乃至區(qū)域經(jīng)濟布局、經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略等深層次改革，牽一發(fā)動全身。因此，有人擔心，如果其他方面不能聯(lián)動，單獨進行征地制度改革可能會減少甚至切斷地方政府的建設資金供應，影響地方的經(jīng)濟社會發(fā)展。

在現(xiàn)行發(fā)展方式下，這種顧慮確實很有道理。但是，中央已經(jīng)明確了未來的經(jīng)濟社會發(fā)展，要以科學發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線。如果某一個或某幾個領域率先改革突破，形成“倒逼”機制，促進其他領域的改革相繼跟進，最終將徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。因此，在下一步徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的改革中，可以把征地制度作為一個率先突破點。

賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)

改革的最終目標，是適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)。其要點，一是對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場價協(xié)商補償標準和補償方式；二是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導下，利用土地財產(chǎn)權(quán)自主地參與工業(yè)化、城市化進程。

（1）關(guān)于按市場價補償及補償方式。國務院法制辦去年底提交全國人大常委會審議的土地管理法修正案，已經(jīng)基本明確了這一點。但是，在討論中，有人提出應該規(guī)定補償標準的上限，這其實還是計劃經(jīng)濟的思維方式，缺乏對市場經(jīng)濟的了解。土地的市場價格是有客觀標準的，理論上是地租資本化，現(xiàn)實生活中是相同用途、相鄰區(qū)位土地交易的中間價，既有上限，也有下限，也并非可以任意抬高或壓低。而且，土地價格的區(qū)位性很強，不可能規(guī)定一個全國統(tǒng)一的標準。

由于沒有看到這個修正案的原文，不便過多解讀和評論。但是，我們認為，各地已經(jīng)普遍實行的留地安置，是一種適應市場經(jīng)濟要求的重要的補償方式，對于保障被征地農(nóng)民的長遠生計，發(fā)揮了重要作用。對此，法律應該予以認可。

（2）縮小征地范圍，允許集體建設用地進入市場。參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，區(qū)分基礎性、公益性項目用地和經(jīng)營性項目用地。對于經(jīng)營性項目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設用地，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農(nóng)村建設用地，區(qū)別對待、分步推進。

——對于農(nóng)村公益性建設用地，包括村莊建設規(guī)劃劃定的公益性建設用地，原則上不允許入市交易。

——對于合法認定（一開始可不強調(diào)合法，而是承認現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營等多種方式進入市場流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后應辦理變更登記。

如果擔心一下子放開城鄉(xiāng)土地市場會引起較大震蕩,可以先部分放開,逐步過渡。即先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營性項目采用購買、租用、入股等方式，直接使用集體建設用地，不必把土地征為國有。其效果，一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財產(chǎn)成為市場主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新活力；另一方面，也對政府經(jīng)營土地構(gòu)成一定的限制。

在過渡期內(nèi)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新增建設用地可以征為國有，但要賦予被征地農(nóng)民談判地位，參照市場價格確定補償標準，解決好住房、社保、留地就業(yè)等安置問題，使農(nóng)民能夠較多地分享土地增值收益。同時，也應該允許地方政府開展在市區(qū)里保留集體建設用地的探索和試驗。經(jīng)過逐步過渡，最終條件成熟以后，徹底破除城鄉(xiāng)樊籬，把規(guī)劃區(qū)內(nèi)外也放開，建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的建設用地市場。

一方面允許集體經(jīng)營性建設用地直接進入市場；另一方面如果農(nóng)民出于自愿，也可以把土地轉(zhuǎn)為國有，但土地使用權(quán)仍歸原集體組織，由他們按規(guī)劃用途從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。還可以考慮借鑒臺灣市地重劃的經(jīng)驗，將部分集體土地轉(zhuǎn)為國有，部分仍保留集體性質(zhì)并允許進入市場，具體比例的確定，應與集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民充分協(xié)商后形成。

只要符合規(guī)劃，集體建設用地也可以開發(fā)房地產(chǎn)，而且一般不要允許開發(fā)商介入。開發(fā)商做的請人設計，請人施工，請人管理，跑跑有關(guān)手續(xù)等中介服務，集體經(jīng)濟組織也都能做，何況有些集體組織還有自己的建筑施工隊伍。

——對于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，按一戶一宅確權(quán)登記后，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護，同時恢復過去曾經(jīng)實行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權(quán)的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務，否則不受法律保護。

宅基地制度改革應先在城鄉(xiāng)接合部開展，在純農(nóng)業(yè)地區(qū)可以緩行或根據(jù)需要實行。

（3）完善征地程序，確保農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。第一，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的用地項目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結(jié)果通知申請用地的單位。論證或聽證結(jié)果認為不符合公共利益的，不允許征地。這是對現(xiàn)行土地管理法的一大改進（《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”）。

第二，由政府主導的“單邊程序”到政府與農(nóng)民共同主導的“雙邊程序”。在處理征地糾紛中，地方政府往往強調(diào)是按照《土地管理法》的規(guī)定操作的，包括“兩公告一登記”等法律要求的程序。但是，政府程序到位，只是單邊的程序到位，并未經(jīng)過與被征地農(nóng)民協(xié)商，單邊程序不能認為是程序到位。今后，要逐步完善體制機制，變管理型政府為服務型政府，由政府主導的“單邊程序”到位為政府與農(nóng)民協(xié)商的“雙邊程序”到位，尤其要重視在程序的設計階段就聽取農(nóng)民意見，而不是單邊的霸王條例。

第三，對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

分解土地管理與土地經(jīng)營職能

要徹底解決政府集“裁判員”與“運動員”于一身的問題，還應進一步改革行政管理體制，把土地經(jīng)營職能從土地管理部門分解出去。

參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機構(gòu)，專門負責組織領導國有土地經(jīng)營工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟組織，負責市場運作需要經(jīng)營的國有土地，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，承擔保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則自主經(jīng)營，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管，并接受國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導，必要時也要承擔一定的宏觀調(diào)控責任。當然，如何分解土地管理與土地經(jīng)營職能，還可以有多種方案和設想，以供決策參考比較。

分解出土地經(jīng)營職能以后，各級政府的土地管理部門都專注于管理，不再發(fā)生不同層級政府的職能錯位問題。其核心管理職能，一是嚴格實施土地利用規(guī)劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調(diào)控。

耕地保護是土地規(guī)劃和用途管制的實施，地價管理和土地市場管理是土地產(chǎn)權(quán)保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。

至于非經(jīng)營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府管理部門負責運作，建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會的監(jiān)督。

特別需要指出的是，政府的土地管理具有綜合管理性質(zhì)，其職能不宜與某些具體管理職能合并，或者說，國家的土地行政管理與具體使用土地的管理不能混為一談。例如林業(yè)部門、建設部門等用地部門都不應承擔國家的地政管理職能?，F(xiàn)在，有人主張把土地管理并入建設部門，按此實施，會導致另一種形式的“裁判員”與“運動員”于一身，是不妥當?shù)摹?/p>