2012年11月11日到19日中國社會科學院經濟研究所政治經濟學研究室副研究員劉劍雄、楊新銘根據創(chuàng)新工程項目“比較經濟制度研究”的總體安排，與臺北土地改革紀念館、逢甲大學、長榮大學以及臺中市都市發(fā)展局、地政局等學術與實際部門就臺灣土地制度歷史、當前面臨的問題以及將來有可能進一步調整的方向進行了廣泛深入的探討與交流，為創(chuàng)新項目下一年度的研究積累了資料。臺灣現行土地制度主要經歷兩個階段，即土地改革和土地重劃。在土地制度形成的不同時期，既有值得借鑒的經驗，也有應該汲取的教訓。

一、土地改革：和平土改

臺灣的土地改革運動起始于1949年初，到1953年底基本結束并取得良好效果。這場土地改革從“三七五減租”開始，經歷了“公地放領”，最終實現“耕者有其田”。這一過程以漸進的方式，在政府對地主強制與對佃農幫扶下通過贖買，而達到不流血的“和平土改”。

1．三七五減租

三七五減租，即降低佃農向地主繳納的地租。據統計，土改前臺灣佃農向地主租種土地的地租在50%以上，即佃農將土地收成的一半以上作為地租交給地主，為了簡化臺灣政府首先將地租統一為50%，然后在此基礎上降低25%。實際上是將農民的地租由50%以上統一降到37.5%，也就是說通過規(guī)定地租的上限方式降低佃農的地租負擔，改善佃農的處境。除了進行原則減租外，對于農業(yè)種植的不確定性也給出了相應的辦法。如規(guī)定，耕地因遭自然災害以致歉收時，佃農可申請減租；而收獲量不及三成時，應予免租。在約束地租的同時，對于佃農的行為進行了規(guī)定，如規(guī)定租約未滿，但佃農欠租達到兩年總額時，地主可以撤佃。到1951年6月對于三七五減租成果用法律形式加以鞏固。三七五減租取得了極大成功，有效提高了佃農的收入與生活水平，為國民黨政府進一步土地改革奠定了基礎。

很明顯，三七五減租是通過政府強權干預農地租賃市場，從干預形式看，主要是通過規(guī)定租賃價格上限實現，同時將租賃過程中以及其間可能的不確定性加以規(guī)定；主旨是保障佃農的權益，而又不改變土地私有的制度變遷。從產權看，三七五減租運動不僅將農地的所有權與使用權加以分離，更重要的是改變了農地所有權人的受益權，從而改變了佃農和地主的市場地位。同時，鑒于從法律上延長了租佃期限，佃農由短期耕種、過度使用農地，向長期耕種，注重保養(yǎng)土地和水利建設等。

2．公地放領

在三七五減租基本完成后，“和平土改”遂進入第二階段——公地放領。所謂公地放領，即政府將其“國有”、“省有”耕地直接劃分給佃農耕種，變佃農為自耕農。公地放領，首先滿足承租公地的現耕農，然后依次為雇農、承租耕地不足的佃農、耕地不足的半自耕農、需要土地耕作的原土地關系人、轉業(yè)為農民的人等等。與三七五減租不改變土地所有權，只改變使用權和受益權不同，公地放領是通過改變土地所有權實現的。雖然這種所有權轉移是有償的，但土地轉讓價格無論是從當時還是現在看都是非常優(yōu)惠的，且償還方式也是非常寬松的。按照規(guī)定，土地轉讓價格為耕地主要產物全年收獲總量的2.5倍，為了避免貨幣價格波動的影響，以實物進行計算。鑒于受地農民收入狀況，全部地價可由農戶在十年內償付王成，且不負擔利息。農民實際每年只須支付全部收成的四分之一即可。而根據公地放租規(guī)定，公地地租即為土地全年收獲總量的25%。因此，只要受地農民按規(guī)定交納地租，連續(xù)十年就可以獲得承租土地的所有權。所以，雖然是有償轉讓，但并不需要承租人支付額外的負擔，而只要連續(xù)租種就可以滿足獲取土地所有權。這無疑相當于將土地無償送給連續(xù)租種10年的租戶。到1952年公地放領基本結束，一定范圍內實現了“耕者有其田”，為進一步限制地主耕地規(guī)模，實現全島范圍的“耕者有其田”奠定了基礎。

3．耕者有其田

“耕者有其田”政策是孫中山先生三民主義中民生主義平均地權思想的具體化。通過三七五減租佃農生活狀況得到很大改善，而公地放領部分實現了“耕者有其田”，為了進一步全面實現“耕者有其田”就必須對地主所有的土地進行重新分配。為此，1953年通過實施《實施耕者有其田條例》限制地主土地。該條例將土地按質量進行劃分為26個等級，并按等級限定地主保有土地數量的上限，超出部分由政府按照公地放領的價格進行收購。同樣，政府也分10年向地主支付全部土地補償款。土地補償款也分為兩部分，其中70%以臺灣土地銀行發(fā)放的土地債券按年利4%，分10年20期償還本息；其余30%則直接配發(fā)官辦企業(yè)股票。到1953年末，通過征收地主土地配發(fā)給佃農的方式而基本完成了“耕者有其田”為目標的土地改革。在這一過程中，臺灣當局征購地主土地占全部出租耕地的56%，涉及59.3%的地主，而有64%的佃農通過承領土地轉變?yōu)樽愿r。另外，對于地主保留的土地也有較為嚴格的規(guī)定，其中用于出租的土地除了地租不能超過全部收成的37.5%以外，地主還要承擔土地稅等負擔，不僅如此，持續(xù)租種8年及以上的佃農還可以申請由政府“代為照價收買”。而實際上，大多數佃農耕種已經滿足條件，隨時可以申購。因此，對于不用于自耕的地主而言將不得不面臨將土地繼續(xù)出讓的局面。這樣就可以將地主的土地進一步“分給”佃農，同時鼓勵地主自耕。

從三七五減租開始，到“耕者有其田”止，臺灣通過“和平”方式在短時間內用最小的代價完成了土地改革。土改后，大量佃農轉變?yōu)樽愿r，成為臺灣農村中農戶的主體。這一轉變改善了農戶的生活狀況，激發(fā)了農業(yè)生產積極性，使農戶更愿意對自有土地增加投入來改良土壤，參與農業(yè)科技推廣等活動，從而促進了臺灣農業(yè)的發(fā)展。在收購地主土地的過程中，通過采取實物地價、分期返還的形式，避免了政府過度發(fā)行貨幣而引發(fā)通貨膨脹的可能，穩(wěn)定了經濟環(huán)境。而將部分地價直接以官營企業(yè)股票的形式進行補償，又促使地主出讓土地獲得的資金向工商業(yè)流動，從而促進了工商業(yè)的發(fā)展。

二、土地重劃

顯然，土地改革后的臺灣農業(yè)也進入小農經濟精耕細作時代。這種小農經濟在土改后對臺灣農業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，然而，隨著經濟社會轉型升級，農業(yè)在國民經濟生活中逐漸讓位于工商業(yè)，小農經濟對于農業(yè)與整體經濟的制約作用逐漸顯現。

首先，產業(yè)升級的要求。隨著社會發(fā)展父輩所有的土地不斷在下一代之間分割而呈現出越來越小的趨勢，這種小塊兒土地不利于大規(guī)模經營與種植。同時，相對于工商業(yè)的發(fā)展，農業(yè)收益越來越低，從事農業(yè)的勞動力越來越少，特別是年輕一代大多愿意在城市就業(yè)而不愿意回鄉(xiāng)從事農業(yè)生產。為此，必須改變農地零散的現實以擴大規(guī)模，提高農業(yè)生產的收益率，促進農業(yè)進一步發(fā)展。其次，城市擴張的要求。隨著經濟發(fā)展，原有城市范圍已經不能容納城市發(fā)展的要求，需要向鄉(xiāng)村擴張。而城市化是一個復雜的過程，農村土地收益分配以及公共設施建設都需要對土地進行規(guī)劃、分割、建設。再次，舊城改造的需要。經濟社會發(fā)展的一個必然趨勢是原有城市內的公共基礎設施跟不上發(fā)展的需要。如道路、橋梁等交通設施跟不上汽車發(fā)展的需要，學校、醫(yī)院、公園等跟不上人口發(fā)展與人們對生活質量提升的要求。為此，必須對原城市內部進行改善、整治。等等這些，都提出了對原土地制度進行變革的要求，即對原有土地制度重新調整，也就是當前臺灣實施的土地重劃。當前臺灣土地主要劃分為都市用地和非都市發(fā)展用地，其中非都市發(fā)展用地主要指農村土地重劃，包括農地重劃和農村社區(qū)土地重劃；而都市發(fā)展用地又根據主體與方式的不同劃分為區(qū)段征收與市地重劃兩種。

1．農地重劃與農村社區(qū)土地重劃

根據生產、生活的不同，農地重劃分為農用耕地重新調整和農村社區(qū)土地重劃。通常所說的農地重劃是指農村耕種土地的調整，即將一定區(qū)域內不合經濟利用的農地加以重新規(guī)劃整理，建立標準丘塊，并配置農水路，使每一丘塊能直接臨路、直接灌溉及直接排水，以改善農業(yè)生產環(huán)境，擴大農場規(guī)模，增進農地利用，并配合農業(yè)機械化作業(yè)，提高經營效率，促進農業(yè)建設發(fā)展，增加農民收入。在重劃內容主要包括：第一，土地形狀與產權關系變更。農地重劃主要是針對農地分散、雜亂不利于機械化、規(guī)?；c現代化經營需要的現實開展的。而1950年代土地改革后，農村土地為農戶私有，而農地重劃必然會改變原有土地的形狀、面積、位置等，因此，隨著農地重劃首先改變的是農戶土地的產權。重劃中首先確定標準丘塊，并按此進行劃分，使重劃后的土地規(guī)整便于田間農事管理及實施機械化操作。第二，田間交通與灌溉系統建設。由于農地塊小、分散、收益低，而田間交通與灌溉系統等建設又需要相當多的投入，且具有公共產品的性質，因此，農戶不愿意業(yè)務能力依靠自身建設完成。這就構成了農地重劃的第二項內容——主要由地方行政管理部門（農業(yè)局和地政局）共同完成田間灌溉和交通系統。農地重劃后，農田水路設施得以改善，建成完善的農水路系統，使每塊農地都能直灌直排；另外，鋪設田間道路，使每塊農地都直接與道路相通，方便運輸與機械耕作。第三，水利交通設施建設。除了田間小水利交通系統建設外，農地重劃過程中還進行了整體水利與交通建設，包括整治區(qū)域性河川排水，修筑堤防，改善農村交通道路等。

農村社區(qū)土地重劃是旨在縮小城鄉(xiāng)差距，改善農村生活環(huán)境，使城鄉(xiāng)公共服務均等化而進行的社區(qū)美化、綠化、道路拓寬、排水設施改善與興建活動中心等活動。在重劃過程中，首先要對社區(qū)重劃進行整體規(guī)劃，使社區(qū)生活生產功能與文化傳統以及區(qū)域發(fā)展相一致，使農村社區(qū)重劃與區(qū)域規(guī)劃、縣市發(fā)展計劃以及地方特色等相一致。其次，要改善農村生活環(huán)境，拆舊蓋新以改善居住條件，修建公共設施以豐富農村生活，完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務機構以提高農村生活質量。需要指出的是，農村社區(qū)重劃所需經費絕大部分是由政府支付的。據介紹，即使是偏遠農村，只要有10名學生，政府便出資興建學校以滿足就學需要。最后，重新登記土地權屬。與農地重劃相似，隨著土地重劃，同樣要進行土地產權變更。重劃后，使農村土地權屬更加清晰，使地界不清的問題得以解決。

農地重劃始于1959年八七水災后，大量農田、農舍被毀壞，原有地界地籍不復存在，而只能依賴政府進行重建，這就形成了早期農地重劃與農村社區(qū)重劃的基礎。之后，農地重劃逐漸展開，相關制度不斷完善。通過農地重劃，完成了農業(yè)生產的機械化、現代化，提高了農業(yè)生產效率。通過農村社區(qū)土地重劃，農村生活條件得以改善，公共產品城鄉(xiāng)均等化水平大幅度提升，農村社區(qū)土地價格大幅提高。

選擇重劃區(qū)

征詢民意

公告

勘測

規(guī)劃

施工

分配

公聽會

分配結果公告

交接清償

產權清理、登記

農地重劃流程圖

2．市地重劃與區(qū)段征收

隨著經濟社會發(fā)展，城市一方面需要在空間上擴張以擴大城市規(guī)模，另一方面又需要進行舊城更新以增加公共設施供給。無論是都市更新，還是城市擴張，都變更原有都市土地關系，而根據實施主體不同可以分為土地所有權人為主的市地重劃和以政府為主的區(qū)段征收。

（1）市地重劃。市地重劃是依照都市計劃規(guī)劃內容，由地主（土地所有權人）聯合籌建重劃會在不變更所有權的原則下，聘請相關機構自主規(guī)劃整理并向土地管理部門報備的都市地區(qū)內的自有畸零不整，不適合經濟使用的土地，興建各項公共設施，使重劃后的土地成為形狀方整，且直接面臨路街并立即可供建筑使用土地后，再重新分配給原土地所有權人的活動。在重劃過程中，主要的利益相關者主要有三個方面，他們分工協作、相互配合完成重劃并共享重劃后的利益。一是土地所有權人，即地主。他們在重劃過程中主要是組建重劃會負責聘請相關專業(yè)機構對重劃區(qū)進行規(guī)劃整理，并向政府相關部門報備，通過重劃雖然要劃出部分土地用于公共設施建設，但由于地價上漲足以抵償公共設施用地。二是，開發(fā)商。在重劃過程中開發(fā)商根據規(guī)劃對重劃區(qū)土地進行開發(fā)、建設，獲得抵費地（用以抵償工程款項的土地）。三是，政府。在重劃過程中對重劃區(qū)規(guī)劃進行審批，在重劃后獲得建設運行良好的公共設施，并能夠獲得抵費地出售款抵償后剩余部分的一半充實平均地權基金。

顯然，與農地重劃由政府主導不同，市地重劃是完全自償性土地開發(fā)。市地重劃之所以能夠進行主要得益于重劃后土地價格的大幅度上升，增加所有權人的財富，這是土地所有權人愿意參與市地重劃的最主要動機。一般來講，土地所有權人可以獲得重劃地的55%，而45%則用于公共設施建設以及抵費地。雖然，重劃后土地規(guī)模會下降，但相對于地價上漲帶來的收益來講，土地所有權人的財富依然有較大幅度增加。此外，通過興建公共設施，重劃區(qū)的生活環(huán)境進一步改善，生活質量有較大提升。而且，重劃后土地更加規(guī)整，便于進一步開發(fā)利用。更為重要的是，重劃后土地產權重新劃定，界線清晰、歸屬明確，減少了原有的糾紛。其次，對于政府而言，市地重劃不僅可以通過擴大稅基，增加土地稅來充裕地方財政。而且，不用支付任何代價就可以獲得公共設施用地和公共設施，并完成都市計劃，使城市獲得整體協調發(fā)展，或實現都市更新。而對于開發(fā)商而言，雖然要墊支相關費用，但可以獲得抵費地的所有權，隨著經濟發(fā)展低價進一步上升，抵費地的價值往往會超出開發(fā)費用，因此也是有巨大利益的。因此，可以說市地重劃是當前臺灣城市土地開發(fā)與規(guī)劃管理最主要的途徑之一。

（2）區(qū)段征收。與市地重劃不同，區(qū)段征收作為城市土地開發(fā)的另一重要途徑，是政府按照都市發(fā)展規(guī)劃，依法征收一定區(qū)域內的土地全部征收，并重新加以整理規(guī)劃，除興建公共設施，剩余土地根據都市規(guī)劃用于出售、出租以進行進一步商業(yè)或住宅開發(fā)。顯然，與實地重劃不改變土地所有權不同，區(qū)段征收土地所有權在原土地所有權人與政府之間發(fā)生了變更，然后再由政府主導開發(fā)。在區(qū)段征收過程中，政府征收原土地所有權人土地需要支付補償款項，此外，政府還需要支付開發(fā)費用。這些費用的來源與市地重劃相似，也基本上來源于處理部分征收土地獲得。說到底，區(qū)段征收就是政府公權力對地主所有權的一種侵占方式，只不過隨著發(fā)展這種侵占的程度逐漸弱化。區(qū)段征收的早期，對于土地所有權人的補償以現金為主，而后來隨著地價逐漸上升，補償方式逐漸轉變?yōu)榈謨r地，即原土地所有權人領回抵價地。在漲價歸公的原則下，土地所有權人的補償款地價并不是開發(fā)后的價格，因此，以抵價地的形式獲取的不僅是補償價款，而且獲取了漲價后的收益。對于政府而言，以抵價地作為補償形式的好處可以減輕政府的經費負擔，同時，還有效避免了私人拿地哄抬地價，進行地產投機的可能。一般來講，用于抵補補償款的土地為征收土地的40-50%。顯然，區(qū)段征收原土地所有權人所獲得的抵價地少于市地重劃，因此，在當前臺灣地區(qū)城市最主要的土地開發(fā)方式是市地重劃而不是區(qū)段征收。

三、小結

由上可見，臺灣地區(qū)從“和平土改”到“土地重劃”的過程的轉變是政府主導向市場主導轉換的過程。而之所以會發(fā)生這種轉變，是隨著地產由農業(yè)生產、居住向非農業(yè)生產與財富功能轉換的結果。

早期政府之所以能夠推動“和平土改”，是因為政府掌控者大量資源，一方面，二戰(zhàn)后國民黨政府接收了日本占領時期的大量土地，約占整個臺灣耕地的近45%；另一方面，接收了日本占領時期的水泥、造紙、農林、工礦等工商企業(yè)，形成公營企業(yè)。這兩方面資源為政府推行“公地放領”和“地主限田”等奠定了基礎。其中，公地放領能夠成功直接源于大量公有土地，而“耕者有其田”的成功則與工商企業(yè)股票與土地置換密不可分。因此，1950年代的“和平土改”雖然是資源再分配過程，但其實質是分配政府資源的過程，并未從根本上損害地主利益，特別是大地主利益。如臺灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清，他們從水泥、造紙、農林、工礦四大公司中，獲取大量的股票，有大地主轉變?yōu)樾碌墓ど叹揞^。由此可見，所謂的“和平土改”其政治宣傳作用（相對于中國大陸以武力鎮(zhèn)壓地主的方式進行土地改革）遠大于經濟作用。

隨著政府可控資源越來越小，政府在土地制度中的主導角色也逐漸轉到民間（地主）。政府的作用僅局限于依然缺乏經濟價值的農地重劃，而對于升值潛力巨大的都市土地無論采取的是市地重劃還是區(qū)段征收的方式，政府在其間發(fā)揮的作用越來越小，更多的是由地主自行規(guī)劃、開發(fā)，政府只負責審批、接收公共設施及其用地。其結果是，只要區(qū)塊內有土地所有權人不同意重劃或更新，政府便難以根據城市發(fā)展需要進行土地開發(fā)與再開發(fā)。為此，我們看到臺北市建筑相對老舊，街道以及交通狹窄、擁擠，而政府根本無能力（權力）進行更新以增加公共設施，改善居住環(huán)境、美化城市。相反，在發(fā)展中的臺中市，我們看到則是欣欣向榮的建設場面。究其原因就是政府依然掌握有相當數量的土地資源，而且作為新發(fā)展的城市，其土地處于升值過程中，大家都有改善居住環(huán)境、增加財富的動機。

基于此，我們得到的啟示是，要保證經濟社會快速發(fā)展同時保護與土地相關權利主體的利益，就必須將土地這種具有明顯稀缺性的重要資源的權力做出劃分。一方面，要保證政府具有土地發(fā)展權力，另一方面又要有效避免政府侵蝕土地權利主體的權益。即，既不能將土地完全收歸國有而不顧原權利主體的利益，也不能將土地完全私有而阻礙了經濟社會發(fā)展進程?？梢钥紤]的是拆分土地產權，賦予政府土地發(fā)展的權力，而原土地權利主體則可以享受土地收益的權利。