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大國新村
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破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑

黨的十八大政治報(bào)告指出:“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重,城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。這是我們開展農(nóng)村工作的指導(dǎo)方針。最近,有位外國朋友拿著十八大文件,指著這兩句話問我:“第一句話,我明白,第二句話,我不懂,為什么說城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑?”我向他作了解釋。中國的“三農(nóng)”問題長期解決不好的重要原因,是因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)質(zhì)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制”[1]。目的是從根本上解決好“三農(nóng)”問題。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的由來

20世紀(jì)50年代初期,我們國家進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為了在以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,我們學(xué)習(xí)蘇聯(lián)社會主義模式和經(jīng)驗(yàn),逐步建立并形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這個體制是一個龐大的體系,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是其中的一個重要組成部分,是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的。

所謂中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,是指:在全國實(shí)行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度,把全部居民分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,一經(jīng)登記入冊,一般就不能變更。非農(nóng)業(yè)戶口的人從事二、三產(chǎn)業(yè),基本上都居住在城鎮(zhèn),稱為城市居民。農(nóng)業(yè)戶口的人,從事農(nóng)業(yè),絕大多數(shù)都居住在農(nóng)村,稱為農(nóng)民。1960年代初,國家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度以后,農(nóng)業(yè)戶籍人口很難轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,或成為城市居民。政府對城市、對市民實(shí)行一種政策,對農(nóng)村、對農(nóng)民實(shí)行另一種政策。例如,在城市實(shí)行生產(chǎn)資料的全民所有制和大集體所有制,在農(nóng)村則實(shí)行生產(chǎn)資料的集體所有制;再如醫(yī)療衛(wèi)生,在城市對公務(wù)員、干部實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療,對工人實(shí)行勞保醫(yī)療,在農(nóng)村對農(nóng)民則實(shí)行合作醫(yī)療,農(nóng)民自費(fèi)。還有像就業(yè)、教育、社會保障、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等民生事業(yè)方面的政策也都是不一樣的,學(xué)者對此概稱為“城鄉(xiāng)分治,一國兩策”[2]。

這種中國特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)始發(fā)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初建時期。早在1949年6月毛澤東寫的《論人民民主專政》里就說:“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)是分散的,根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn),需要很長的時間和細(xì)心的工作,才能做到農(nóng)業(yè)社會化。沒有農(nóng)業(yè)的社會化,就沒有全部的鞏固的社會主義”[3]。他當(dāng)時的設(shè)想是按蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的模式,把農(nóng)民組織起來。1951年中共中央做出了在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)互助合作的決定,為此專門成立中共中央農(nóng)村工作部。通過互助組、初級農(nóng)業(yè)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社,一步步地把億萬農(nóng)民組織了起來。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行全部生產(chǎn)資料集體所有制,集體經(jīng)營、集體勞動,按勞動工分分配。在政治上實(shí)行政社合一、一大二公,人民公社既是政權(quán)組織,也是集體經(jīng)濟(jì)單位。又通過城鄉(xiāng)分治的戶籍制度,嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口,確立了城鄉(xiāng)分割的格局,實(shí)際也就是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制的形成。

這種體制,來源于蘇聯(lián)集體農(nóng)莊體制,但并不相同,蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊,規(guī)模只相當(dāng)于人民公社之下的生產(chǎn)大隊(duì),不實(shí)行政社合一,也沒有我們城鄉(xiāng)分治的戶籍制度。我們的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和劉易斯的經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)也是不同的。劉易斯的二元結(jié)構(gòu),是從產(chǎn)業(yè)范疇講的,主要是論述勞動力從農(nóng)業(yè)流向二三產(chǎn)業(yè)的原因、過程及其后果。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個概念及其分析框架和方法對我們學(xué)界有影響。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個概念,在20世紀(jì)80年代被引用,到1980年代后期就有學(xué)者引來分析中國的城鄉(xiāng)關(guān)系問題,到1990年代以后,這類研究就比較多了,逐漸成為學(xué)界、政界的共識。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征

中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征,把全國的公民分成兩類,對城市居民和農(nóng)民實(shí)行不平等的政策。這個思想來源于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)在城市實(shí)行全民所有制,工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級,是建設(shè)社會主義的主體。在農(nóng)村、在集體農(nóng)莊實(shí)行集體所有制,集體農(nóng)莊未來也要過渡、轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄啤K勾罅衷?ldquo;社會主義經(jīng)濟(jì)問題”中說:“農(nóng)民是應(yīng)該向社會主義納貢的”。所以蘇聯(lián)政府制定的國家糧食和農(nóng)產(chǎn)品的收購價格一貫偏低,實(shí)質(zhì)是通過這種工農(nóng)業(yè)剪刀差向農(nóng)民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956年的《論十大關(guān)系》一文中批評蘇聯(lián)“把農(nóng)民控得太苦”,所以農(nóng)業(yè)搞不好,強(qiáng)調(diào)處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系。但在整個一五計(jì)劃期間,國家推進(jìn)以重工業(yè)為主體、資金密集型的工業(yè)化建設(shè),除了對農(nóng)業(yè)擠壓和剝奪外,別無他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發(fā)展路徑依賴,就形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。

在這樣的社會結(jié)構(gòu)里,城鄉(xiāng)居民享有不同的社會福利和公民權(quán)利。例如在1985年以前實(shí)行棉布定量供應(yīng)的政策,城市居民每人每年發(fā)18尺布票,而農(nóng)民只發(fā)15尺布票;又如車禍中軋死了兩個孩子,一個市民的孩子要賠20萬,而農(nóng)民的孩子只賠6萬多。這種同命不同價的政策,一直到兩年前才廢止。

長期實(shí)行這種不公平、不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果,嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展,致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期徘徊不前,農(nóng)民生活困苦,連溫飽都不能解決,農(nóng)村落后,城鄉(xiāng)差距越來越大。1978年農(nóng)民人均純收入只有133.6元,而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為343.4元,城鄉(xiāng)差距為1:2.57。當(dāng)年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為67.7%,處于極端貧困狀況。

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的另一個特征就是城鄉(xiāng)居民之間的社會區(qū)隔。這種社會區(qū)隔不僅僅包括城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住區(qū)域的分割,也包括市民和農(nóng)民身份間社會流動的不可逾越性。社會區(qū)隔理論是布迪厄用唯物論的方法,通過考察不同階級之間的生活方式,如飲食、服飾,乃至于生活型態(tài)等方面,建構(gòu)出法國社會階層狀況的理論。布氏認(rèn)為文化是產(chǎn)生區(qū)隔最為重要因素。但在中國城鄉(xiāng)居民的社會區(qū)隔形成過程中,主要是由于戶籍制度人為隔離城鄉(xiāng)居民,使市民和農(nóng)民身份凝固化,進(jìn)而形成了城鄉(xiāng)居民的社會區(qū)隔。自20世紀(jì)60年代初戶籍制度成為嚴(yán)格限制農(nóng)民到城市就業(yè)的社會管理制度以來,由農(nóng)民身份變?yōu)槭忻裆矸輧H有考學(xué)、參軍等很窄的渠道,農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化幾乎成為不可逾越的鴻溝。但縱觀各國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中,農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化是工業(yè)化發(fā)展的一個必然。我國盡管在改革開放以后,尤其市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來,農(nóng)村人口向城市流動就業(yè)得到了市場的認(rèn)同。但是由于以限制農(nóng)村人口向城市流動為主要目標(biāo)的戶籍制度并沒有得到根本性的改革,原有的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)如電腦復(fù)制般的又嵌入在城市社會生態(tài)中。城市居民與農(nóng)民工雖然工作、居住一地,但在選舉、保障等各種權(quán)利的享有上依然是二元的。盡管由于市場機(jī)制的介入,城鄉(xiāng)居民社會區(qū)隔由以前的剛性特點(diǎn)慢慢出現(xiàn)了彈性,但這種社會區(qū)隔依然存在。

城鄉(xiāng)居民的這種社會區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動者的自由流動,人為地遏制了中國城市化進(jìn)程。目前我國城市化水平明顯滯后于工業(yè)化水平。按照現(xiàn)代化的各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算,我國工業(yè)化水平基本達(dá)到現(xiàn)代化的中后期,而城市化水平雖然從數(shù)量上看已經(jīng)超過50%,但從發(fā)展質(zhì)量來看,我們的城市化還處于現(xiàn)代化的初期水平。根據(jù)現(xiàn)代化的規(guī)律,城市化本來是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而同步發(fā)展的。因此,盡早破除城鄉(xiāng)居民社會區(qū)隔的二元社會結(jié)構(gòu)體制,是推進(jìn)中國城市化、現(xiàn)代化必須要解決的問題。

三、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的幾次實(shí)踐

1978年改革開放,農(nóng)村率先改革,實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán),恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營形式,農(nóng)民得到了實(shí)惠。不久又解散了人民公社,重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的體制,這是對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的一次沖擊。極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,農(nóng)業(yè)連年豐收,農(nóng)民收入大幅增加。但農(nóng)村改革進(jìn)入到流通領(lǐng)域、城鄉(xiāng)關(guān)系等重要方面時,就遭到了強(qiáng)烈的抵制,曾有幾次農(nóng)民要求改革戶籍制度,都遭到了否決。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制被保持了下來。

農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,出現(xiàn)了兩個結(jié)果:一是農(nóng)產(chǎn)品大量增產(chǎn),二是農(nóng)業(yè)剩余勞動力大量涌現(xiàn)。這應(yīng)該是發(fā)展工業(yè)化、城市化的大好時機(jī)。但這時城市的經(jīng)濟(jì)體制改革還剛剛啟動,城市的待業(yè)勞動力還很多,特別是戶籍制度改革還沒有動,城門還對農(nóng)民緊閉著。于是就有了三項(xiàng)中國特有的新生事物產(chǎn)生:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),二是農(nóng)民工,三是小城鎮(zhèn)。這是在戶籍制度改不動、城鄉(xiāng)二元體制不變革的背景下,不得已而為之的權(quán)宜之計(jì)。20世紀(jì)80年代初期到90年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快,農(nóng)村剩余勞動力有了出路,農(nóng)民收入也有很大增長,一大批小城鎮(zhèn)空前繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被譽(yù)為“農(nóng)民的第二個偉大創(chuàng)造”。

1990年代,城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步取得成效,特別是鄧小平南巡講話發(fā)表之后,城市的二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展,需要大量的勞動力。于是數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民工涌入城市,涌向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),原來的農(nóng)民工是以離土不離鄉(xiāng)為主的,到20世紀(jì)90年代中后期,則以離土又離鄉(xiāng)為主了。到2012年,有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),農(nóng)民工總量為2.626億人,其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工超過1.633億人。這么大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市,為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力,創(chuàng)造了巨大的財(cái)富,這是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的一個重要原因。但是,這種農(nóng)民工體制,他們干的是產(chǎn)業(yè)工人的工作,卻還是農(nóng)村的戶籍、農(nóng)民的身份,收入很低,過著兩棲的生活。農(nóng)民工在城里得不到應(yīng)有的公共服務(wù),享受不到應(yīng)有的社會保障和權(quán)利,也融不進(jìn)城市。從體制上分析,原來的城鄉(xiāng)差別在空間上是分開的,農(nóng)民工常住到城里,我們對有戶籍的市民實(shí)行一種政策,對農(nóng)民工實(shí)行另一種政策,實(shí)際就成了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。這樣不公平、不合理的體制,致使社會問題、社會矛盾乃至社會沖突多發(fā)、頻發(fā),成了中國特有的城市頑癥。

進(jìn)入新世紀(jì),中共十六大以來,黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問題放在全黨工作重中之重的位置,提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方針,建立“以工促農(nóng),以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制,徹底廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi),給種糧農(nóng)民多種直接補(bǔ)貼,大量增加對農(nóng)村的投入,進(jìn)行了大規(guī)模農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),恢復(fù)推行新農(nóng)村合作醫(yī)療,實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育,在農(nóng)村推行低保和新型工傷保險(xiǎn)制度。所有這些強(qiáng)農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政策的密集出臺,調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了糧食總產(chǎn)九連增,農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)九連加。農(nóng)民生活有了很大的提高,農(nóng)民是滿意的,對此作了很高的評價。

這十年,黨和政府一開始就把解決好“三農(nóng)”問題列為全黨工作的重中之重,并付諸實(shí)踐,貫徹落實(shí)了,也切實(shí)解決了一部分問題,這是應(yīng)該充分肯定的。但是,我們還應(yīng)該看到:我們雖然取得了很大成績,我們?yōu)榇送度肓撕芏嗔α?,作了很大努力,付出了很大的代價,而成效則不如我們的預(yù)期。例如:早在2002年中共十六大報(bào)告中,就提出要逐步扭轉(zhuǎn)工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢。十幾年過去了,這三大差別不僅沒有縮小,反而是擴(kuò)大了。2001年的城鄉(xiāng)居民收入差距為1:2.9,2012年擴(kuò)大為1:3.13。又如:我們想解決農(nóng)民工的問題,為此,2006年還專門發(fā)了文件,確實(shí)也解決了一部分問題,農(nóng)民工的處境有所改善。但是,現(xiàn)在農(nóng)民工越來越多,在新形勢下,農(nóng)民工問題越來越復(fù)雜,由農(nóng)民工引起的社會矛盾和問題也越來越多,就因?yàn)檗r(nóng)民工體制并沒有從根本上得到改革。更有甚者,隨著經(jīng)濟(jì)快速增長,城鎮(zhèn)化加速發(fā)展,人民生活水平不斷提高,再加上我國總?cè)丝诒姸啵磕耆杂?00多萬人的純增長,對糧食和農(nóng)產(chǎn)品的需求增長很快,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壓力很大。近幾年,我國每年純進(jìn)口6000多萬噸糧豆,有人折算,相當(dāng)于進(jìn)口了6億畝耕地的產(chǎn)量?,F(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求現(xiàn)狀已相當(dāng)嚴(yán)峻,既定的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給的方針,受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

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[責(zé)任編輯:鄭韶武]
標(biāo)簽: 三農(nóng)   城鄉(xiāng)   體制   途徑   根本