以勞資沖突為例，農(nóng)民工面臨欠薪、工傷賠償、職業(yè)病等風(fēng)險(xiǎn)困擾，然而，在強(qiáng)勢(shì)的資方面前，單個(gè)農(nóng)民工往往是弱勢(shì)、無(wú)助的，這就催生了農(nóng)民工群體對(duì)于組織的需要。珠三角地區(qū)有大大小小數(shù)十個(gè)活躍的NGO為勞工提供服務(wù)，但地方政府基本采取視而不見(jiàn)、拒絕注冊(cè)的“鴕鳥(niǎo)政策”，僅有極少數(shù)NGO獲得注冊(cè)（如東莞藍(lán)衣公益服務(wù)中心）。NGO無(wú)法注冊(cè)，就無(wú)法獲得合法身份，也就難以募集資金、參與公益創(chuàng)投和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這一方面限制了NGO的發(fā)展，另一方面也不利于農(nóng)民工的理性維權(quán)。正是由于組織資源的匱乏，才使得“街頭政治”、社會(huì)騷亂時(shí)有發(fā)生，政府在面對(duì)這一類(lèi)群體性事件時(shí)又不得不采取“高壓政策”。

當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)，表面上組織化程度很高，諸如工會(huì)、職代會(huì)、婦聯(lián)、村委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)等等，但基本是按國(guó)家法團(tuán)主義的模式來(lái)組織的，這些組織在常規(guī)政治下進(jìn)行自上而下的動(dòng)員可能是有效的，但很難將下情上達(dá)，利益聚合功能缺失，一旦發(fā)生沖突，更是難以汲取民眾的信任，事實(shí)上又回到了無(wú)組織狀態(tài)。由于缺乏利益聚合，政府所面對(duì)的就是無(wú)數(shù)原子化的個(gè)人，以及千千萬(wàn)萬(wàn)的單個(gè)利益訴求，交易成本自然攀高，政府的治理能力與治理目標(biāo)不免要發(fā)生矛盾。從這個(gè)意義上講，官僚系統(tǒng)的拖延、敷衍并不完全是因?yàn)榭茖又瓢l(fā)育不良、治理能力低下，而是因?yàn)槠渌鎸?duì)的是一個(gè)“不可能完成的任務(wù)”——治理的主體過(guò)于單一，治理的客體又過(guò)于分散。

解決這一困境的辦法之一就是利益組織化，允許公民在自愿的基礎(chǔ)上成立自己的社會(huì)組織，這些社會(huì)組織不僅是治理客體的有機(jī)集合體，也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體，具有同包括政府在內(nèi)的其他利益群體進(jìn)行集體談判的能力，向政府表達(dá)其合法的利益訴求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民間自治機(jī)構(gòu)，對(duì)其成員有管理和約束的責(zé)任。如此一來(lái)，就可以同時(shí)解決治理客體分散和治理主體單一的問(wèn)題。由于社會(huì)組織的存在，人們就不必事事找政府，相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)群體（如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、動(dòng)遷戶(hù)）也具有了同強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)進(jìn)行博弈的資本，政府就可以從紛繁復(fù)雜、缺乏整合的單個(gè)訴求中解脫出來(lái)，有更多的精力來(lái)協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，以制度化的方式解決各“類(lèi)”問(wèn)題。只有這樣，政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。

三、提升沿海城市治理水平的政策思路

1.從GDP本位發(fā)展轉(zhuǎn)向包容性發(fā)展

應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鞏固并壯大中間階層，特別是要?jiǎng)?chuàng)造條件扶持體制外的中間階層與小資產(chǎn)階級(jí)，防止這個(gè)群體掉入底層。對(duì)于下層階級(jí)，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政轉(zhuǎn)移、社會(huì)保障等領(lǐng)域，利用沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，安撫這個(gè)群體的不滿(mǎn)情緒。對(duì)于上層階級(jí)，地方政府應(yīng)當(dāng)改變“親資本”的形象，通過(guò)各種方式展現(xiàn)更為中立和親民的政府形象。

改革開(kāi)放以來(lái)形成的GDP本位，其癥結(jié)在于權(quán)責(zé)同構(gòu)的壓力型體制。由于各級(jí)政府缺乏縱向分工，除基層政府以外的各級(jí)政府很少直接向民眾提供公共服務(wù)，而是充當(dāng)了“分包商”的角色，將上級(jí)交辦的任務(wù)進(jìn)行分解、下達(dá)，逐級(jí)發(fā)包。這種體制在一定程度上解決了委托--代理的難題，易于指標(biāo)化考核，目標(biāo)清晰，責(zé)任明確，層層加碼，效率極高。這種工具理性的壓力型體制一旦與“經(jīng)濟(jì)中心主義”相結(jié)合，必然會(huì)助長(zhǎng)地方政府的“親資本”傾向，降低地方政府的自主性。

邁向包容性發(fā)展，必須改變當(dāng)前過(guò)度依賴(lài)出口的外向型經(jīng)濟(jì)。外向型經(jīng)濟(jì)，尤其是代工產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)者和消費(fèi)者是分離的，代工廠里的勞動(dòng)者并非同時(shí)作為消費(fèi)者存在，他們制造的產(chǎn)品被銷(xiāo)往西方發(fā)達(dá)國(guó)家，自己則淪為國(guó)際分工體系中的廉價(jià)勞動(dòng)力。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工普遍認(rèn)為自己學(xué)歷偏低，缺乏技術(shù)技能，迫切需要職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。在當(dāng)下，一方面是技工人才短缺，另一方面是技術(shù)工人的社會(huì)地位偏低。可以考慮恢復(fù)“八級(jí)技術(shù)等級(jí)制”，讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的工人有向上流動(dòng)的可能性。

2. 同步推進(jìn)選舉民主與協(xié)商民主

沿海地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)放棄“一刀切“的政策思路。沿海地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出不同階層之間利益與價(jià)值認(rèn)同的深刻分化，同一項(xiàng)政策已不可能在全社會(huì)階層獲得相同反饋，應(yīng)該針對(duì)不同階層制定不同的社會(huì)政策，采取更為靈活的社會(huì)治理措施。制定政策過(guò)程中，也不應(yīng)當(dāng)只聽(tīng)取一個(gè)方面的意見(jiàn)，應(yīng)該容納不同層面的多種聲音，克服官僚與專(zhuān)家的刻板思維。

在有條件的地區(qū)，應(yīng)該考慮進(jìn)一步推動(dòng)基層自治與基層選舉，在完善現(xiàn)有的村、居委會(huì)選舉的基礎(chǔ)上（譬如用羅伯特議事規(guī)則來(lái)提升民主參與水平），總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政權(quán)的選舉過(guò)渡。與此同時(shí)，也要注意到選舉民主的局限性，譬如容易忽略少數(shù)派的利益訴求，這種民主缺陷，一方面可以通過(guò)體制內(nèi)的政治協(xié)商會(huì)議得到彌補(bǔ)；另一方面，可以推廣溫嶺等地的協(xié)商民主實(shí)踐，通過(guò)協(xié)商機(jī)制綜合民意，提升決策的民主化與科學(xué)化。

3. 協(xié)調(diào)“發(fā)展型國(guó)家”、“規(guī)制型國(guó)家”與“分配型國(guó)家”這三種政府角色之間的關(guān)系

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界通常用“發(fā)展型國(guó)家”理論來(lái)概括中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色。這一理論雖有一定解釋力，但也失之片面。在筆者看來(lái)，地方政府實(shí)際上兼有以下三種角色：

發(fā)展型國(guó)家（Developmental State）：國(guó)家機(jī)關(guān)的行動(dòng)以追求經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和生產(chǎn)為中心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為目標(biāo)；制定產(chǎn)業(yè)政策，與企業(yè)精英形成政策網(wǎng)絡(luò)，主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

規(guī)制型國(guó)家（Regulatory State）：國(guó)家通過(guò)立法、監(jiān)管等手段，對(duì)組織和個(gè)人的行為進(jìn)行規(guī)制，作為第三方（仲裁者）對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)、處理。

分配型國(guó)家(Distributive State）：國(guó)家通過(guò)福利政策、公共服務(wù)體系分配公共資源，糾正第一次分配所帶來(lái)的不公，平衡各個(gè)階層的利益。

改革開(kāi)放前30年，我們過(guò)分突出了“發(fā)展型國(guó)家”的角色，雖然強(qiáng)有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也付出巨大的社會(huì)成本與環(huán)境成本。因?yàn)?，發(fā)展型國(guó)家導(dǎo)致地區(qū)間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)大大提高資本的談判地位，地方政府的“地方性”會(huì)受到損害，也就是說(shuō)，地方政府為了取悅和吸引資本，會(huì)不惜犧牲地方的環(huán)境、稅收和資源。這樣一來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)投資環(huán)境與保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾也就尖銳起來(lái)，由于地方政府過(guò)深介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)，形成政經(jīng)一體化的開(kāi)發(fā)格局，失去作為“第三方”的超然立場(chǎng)，非但難以居間協(xié)調(diào)、緩和矛盾，甚至還經(jīng)常引火燒身，成為社會(huì)沖突的當(dāng)事方。前些年的浙江畫(huà)溪環(huán)境維權(quán)事件、前段時(shí)間的蘇州通安動(dòng)拆遷糾紛、廣東清遠(yuǎn)違規(guī)征地事件，都是典型案例。

在浙江調(diào)研的時(shí)候，當(dāng)?shù)毓賳T的一番話(huà)頗具啟發(fā)性：“過(guò)去我們的省委書(shū)記講政治，浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得很好；后來(lái)的省委書(shū)記講文化，我們的經(jīng)濟(jì)也發(fā)展得很好；如果哪一天，我們的省委書(shū)記開(kāi)始講經(jīng)濟(jì)了，我們的經(jīng)濟(jì)可能就要走下坡路了。”在這句玩笑話(huà)背后，透露的是一種“小政府”的理念，即政府要盡可能避免直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力。在減少干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，地方政府要把更多的精力投向民生、公共服務(wù)、社會(huì)正義等領(lǐng)域。

4. 改變現(xiàn)有城市化模式，使城市新移民逐步融入城市

地方政府要盡快根據(jù)各地條件，排除基于戶(hù)籍身份的制度性歧視，以更加開(kāi)放的心態(tài)面對(duì)移民，塑造包容性的城市與地域文化。

事實(shí)上，一個(gè)城市的移民數(shù)量和比例，在很大程度上反映了這個(gè)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。移民實(shí)際上是在“用腳投票”。只有當(dāng)農(nóng)民工可以在一座城市體面地生活時(shí)，這座城市才是真正的移民城市。

最為根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流動(dòng)人口管理政策，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。流動(dòng)人口的治理邏輯必須讓位于城市移民的權(quán)利邏輯。也就是，必須放棄那種將流動(dòng)人口排除在“我們的”城市之外的治理邏輯，代之以更為積極的權(quán)利的邏輯，即把農(nóng)民工及其子女視為城市的新成員，承認(rèn)其享有與城市居民同等的公民權(quán)利。

5. 大力扶持社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與第三部門(mén)的良性互動(dòng)

合作治理是當(dāng)今世界公共服務(wù)體系發(fā)展的最新趨勢(shì)。由政府單方面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，往往會(huì)耗費(fèi)更多的社會(huì)資源，也不利于專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展。而通過(guò)公私合作伙伴（Public/Private Partnerships）提供公共服務(wù)，能夠彌補(bǔ)政府資金不足、專(zhuān)業(yè)技能缺乏、資源整合能力較弱等缺陷。合作治理的興起，使得行政命令式的供給方式逐漸被基于競(jìng)爭(zhēng)性契約的市場(chǎng)調(diào)配方式所取代。合作治理模式對(duì)于改善城市治理、提升公共服務(wù)治理具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸拇罅Ψ龀?。民政部最近已放寬社?huì)組織的注冊(cè)門(mén)檻。公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織不再需要掛靠單位，但這只是第一步，接下來(lái)還要為社會(huì)組織提供資金支持。美國(guó)非政府組織80%的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府部門(mén)，荷蘭更是高達(dá)90%。政府部門(mén)通過(guò)政策扶持、經(jīng)濟(jì)資助、公益創(chuàng)投等方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織為民眾提供各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，吸引更多的基金會(huì)特別是私募基金會(huì)加入這一事業(yè)。如此，既可以提升城市公共服務(wù)的質(zhì)量和覆蓋面，又可以促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系）