李克強總理在11月1日召開的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革工作電視電話會議上指出，面對錯綜復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟下行壓力，新一屆政府把轉(zhuǎn)變職能作為第一件大事，緊緊抓住不放，使社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情迸發(fā)，經(jīng)濟呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的形勢。加快改革與調(diào)整結構疊加的效果，超出人們預期。

在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革中，重中之重是職能轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變是機構改革的前提與基礎，前者是“神”，后者是“形”，只有在厘清并界定職能的基礎上，才能依據(jù)職責權限進行機構改革。在改革中，政府職能轉(zhuǎn)變應明確以下幾個方面的內(nèi)容：

第一，職能轉(zhuǎn)變的方向是理順政府與市場、社會之間的關系。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與公民社會的發(fā)育，政府應當通過政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會事務管理中的作用。政府自身從大量的微觀經(jīng)濟管理與社會管理中抽身出來，把該由政府管理的事項切實管好。

此次改革把行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的抓手和突破口，對政府來說是一場削減利益的自我改革。因此，要防止以下問題的出現(xiàn)：一是明放暗不放。一些下放、減少的行政審批權被地方政府截流，也有一些仍然掌握在政府下屬的事業(yè)單位手中。應建立起合理的評估與監(jiān)督機制，保證公眾、媒體、人大等多元主體的充分參與。二是放權無人接。當前我國的社會組織發(fā)育并不成熟，企業(yè)的資質(zhì)審查等依靠行業(yè)協(xié)會來監(jiān)管，可能會出現(xiàn)無人有能力承接的問題。因此，應當把放權與社會力量的培育結合起來。三是政府工作的流程再造問題。有些地方試點網(wǎng)絡行政審批改革，但其工作規(guī)則和程序卻并沒有給公民帶來真正便利。因此，任何一項與公眾生活、企業(yè)經(jīng)營、社會組織活動密切相關的政策出臺或修改，都應保證公眾的參與、信息的公開透明，使流程優(yōu)化具有合理依據(jù)。四是放權后的監(jiān)管問題。在放權之后，原來的事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)督，如果政府監(jiān)管能力沒有相應提高，就會難逃“一放就亂、一亂就收”的惡性循環(huán)。因此，應提高而不是降低對政府工作的要求，提高政府的精細化管理能力。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)是經(jīng)濟社會的發(fā)展。一個時期內(nèi)，政府職能不是固定不變，而是一個動態(tài)調(diào)整的過程。政府職能應向什么方向轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)應與當時的社會經(jīng)濟環(huán)境相適應。1986年，中國政府首次提出職能轉(zhuǎn)變，先是從微觀經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變到宏觀經(jīng)濟調(diào)控；2003年機構改革明確提出政府的職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務；隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的完善，政府公共服務、社會管理方面的薄弱之處凸顯，中國政府2008年開始將保障和改善民生、加強社會管理和公共服務列為改革重點。

當前，人口的老齡化、生態(tài)環(huán)境惡化、食品安全問題升溫以及城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距拉大等問題都需要關注，今后政府職能轉(zhuǎn)變的方向應從減少直接經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)向加強公共管理，以管理能力的提高促進養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育、扶貧等公共服務的供給，促進食品、環(huán)境等監(jiān)管能力的提高。但是，當前我國財政供養(yǎng)人口的結構性特點卻與社會發(fā)展需求有距離：中央偏低而地方偏高，從事經(jīng)濟、政工、后勤的人員偏高，而從事公共服務和社會保障、財稅、警察等方面的人員偏低。因此，結構性方面的改革，例如行政機構、人員的調(diào)整也應與社會現(xiàn)實需求相適應。

第三，政府職能轉(zhuǎn)變既需關注結構調(diào)整，更需關注程序變革。行政體制改革既包括結構性變革，也包括程序性變革。前者主要指結構的調(diào)整，解決權力的歸屬問題，而后者主要指程序的運作，解決權力的運行問題。當前的改革主要關注第一個問題，重點在于機構、人員的調(diào)整、精簡，對于第二個問題關注還較少。這導致公共政策的執(zhí)行力不夠，許多政府框架內(nèi)的公共服務都沒有得到切實履行，政府應從運作機制入手，從政府過程的整體設計到具體工作的流程安排，建章立制，規(guī)范好權力的運行。通過建立與完善民主決策制度、公民參與制度、專家咨詢制度、政務公開制度、政府采購制度、行政問責制、績效評估制度等保障并推進政府職能轉(zhuǎn)變。例如，以公民參與、民主決策提高決策的合法性，以專家咨詢提高決策的科學性，以政務公開解決政府工作的透明度問題，以行政問責、績效評估提高政府的執(zhí)行力，以政府采購減少政府財政壓力和培育社會力量。

從以上分析來看，此次改革的目標清晰、方向明確，但是，如果要厘清并理順政府、市場和社會的關系，實現(xiàn)政府內(nèi)部各項職能的合理配置，還需要在結構性變革和程序性變革方面進行精細化的設計，以各項配套措施提高決策的執(zhí)行力。

（作者：中國政法大學政治與公共管理學院教授）