近幾年來,村官腐敗問題越來越引起各方面關注。少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)的一些村官腐敗案件讓人們不禁思考一個問題:何以在最基層的農(nóng)村,看似沒有多大權力的村干部也會陷入腐敗的陷阱。
村干部腐敗的主要領域和危害
村干部既管理農(nóng)村公共事務,又管理農(nóng)村集體經(jīng)濟事項,如果村務公開和民主管理落實不到位,容易造成濫用職務權力謀求私利的腐敗。村官因為權力失去監(jiān)督而腐敗的現(xiàn)象屢見不鮮,且有愈演愈烈之勢,如廣州市黃浦區(qū)荔聯(lián)街滄聯(lián)社區(qū)的5名主要村干部斂財近千萬,被央視焦點訪談曝光的汕頭市潮南一村官在村人均耕地不足0.2畝的情況下圈地建豪華陵墓等等。在缺乏有效監(jiān)督的情況下,任何權力都可能變成掌權者謀取私利的工具。當前,村官腐敗主要集中在幾個領域。
一是在集體土地征用拆遷過程中以權謀私,收受賄賂;二是在土地開發(fā)利用等集體資源、資產(chǎn)、資金管理運行過程中營私舞弊,非法獲利;三是在農(nóng)村基礎設施建設過程中弄虛作假,損公肥私;四是在農(nóng)村低保戶確認等公務管理過程中優(yōu)親厚友、吃拿卡要、虛報截留等。就當前來看,與土地相關的腐敗是最嚴重的。
這些腐敗,造成了一定程度的危害。主要是國家和村民利益受到侵害,破壞社會公平正義和農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定,加深社會對于公職人員的不信任感,損害黨和政府的威信。
發(fā)生腐敗和查處難的原因
村民自治和集體經(jīng)濟民主管理制度建設嚴重滯后。農(nóng)村基層民主制度建設在反腐方面未能充分發(fā)揮作用的原因,一是不少地方對村民自治沒有真正重視,以致民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督流于形式,不能通過有效的民主制度建設防范村官腐敗。二是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認為村民自治約束了他們的權力,在用人、征地等方面妨礙自己的手腳,不在建立基層民主制度上下功夫,卻在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關對村級權力的控制方面屢出新招,直接管理村級財務和村委會公章,導致基層民主制度建設退化。三是有的村干部和縣鄉(xiāng)干部結成利益共同體,聯(lián)合作案,腐敗村官受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的保護,腐敗行為得不到及時查處。四是一些地方片面強調(diào)村黨支部書記和村委會主任一人兼,主要干部尤其是村黨支部書記包攬村級事務,造成村級權力過于集中,主要村干部個人說了算,民主管理和民主監(jiān)督機制弱化。五是一些基層干部官本位意識濃厚,在官場中奉行官官相護、不得罪人的規(guī)則,群眾觀念淡薄,不關心群眾疾苦,不能堅持原則,不能正確對待村民的訴求,不積極處理群眾反映的問題。
基層官員在共同利益支配下對村官腐敗行為進行庇護。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民集體之間存在土地資源利益的爭奪,反映在村民選舉過程中的操控違法現(xiàn)象和通過村黨支部包攬財務管理權。
起訴腐敗村官有法律上的盲區(qū)。一位檢察官坦言:“村民委員會、居民委員會的工作人員職務行為分為依法從事公務、基層自治管理服務兩種行為。按法律規(guī)定,只有在依法從事公務,如救災、搶險、土地征用補償費用的管理等環(huán)節(jié),村官才屬于‘依照法律從事公務的人員’,才列入‘國家工作人員’范圍并屬于檢察機關查辦職務犯罪的管轄范圍。這造成了目前的一種司法困境,即一些基層群眾對基層組織的問題反映很強烈,但限于當事人身份及司法管轄權,檢察機關介入調(diào)查必須依法進行。”
對原有一些治理村官腐敗做法的評價
民主制度反腐。民主是抑制村官腐敗的根本措施。因為只有建立在利益關心和知情的基層上的監(jiān)督,才是最有動力和有效的,但一些基層官員對于民主制度的建設并沒有充分重視,甚至認為限制了他們的權力而有意抵制,以至于農(nóng)村民主政治建設滯后,發(fā)揮作用并不理想。
規(guī)范村官事權和管理方式反腐。種糧補貼和老年補助直接打到村民的賬戶上,減少了截留的機會,村民反映好。但一些由村級組織控制的資源,如政府轉(zhuǎn)移支付到村的新農(nóng)村建設項目資金,如果村干部不進行公開,甚至由主要村干部個人決定如何使用,容易出現(xiàn)腐敗。村干部的報酬由財政轉(zhuǎn)移支付解決后,一些地方的村干部報酬不與群眾評議掛鉤,民主監(jiān)督弱化了。
行政和司法反腐。行政和司法反腐,都面臨缺乏硬性要求,“雷聲大、雨點小”的問題。縣鄉(xiāng)政府擔負在農(nóng)村推進民主制度建設的工作職責,但許多地方缺乏這方面的考核指標,不落實相關制度沒有追究責任,甚至認為落實了基層民主制度會束縛基層干部的手腳,不利于推進征地拆遷等工作。對于一些村民要求司法訴訟的腐敗案件,特別是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民自治權利的訴求,存在立案難、勝訴難的問題。
農(nóng)民上訪反腐。腐敗村官往往都有一些個人勢力,有的還有官場背景,甚至與黑惡勢力有染。村民上訪反映村官腐敗問題,舉報人受打擊報復往往得不到有效保護,有的舉報人被打,出警不及時,有的個人安全受到威脅,政府不給做主,保護不力,村民出于自我保護只好容忍腐敗。
防治村官腐敗的新思路
加強農(nóng)村民主法制建設。落實村民建立在利益關心基礎上的民主管理,是最根本的措施。要強化村民有組織的民主監(jiān)督,發(fā)揮村民作為反腐主力軍的作用,改變“上訪反腐”勢單力薄、“民主反腐”沒有組織依托的狀況。具體就是通過民主選舉,讓村民信任的人當選村干部,不讓品行不好的人上臺。通過民主制定村民自治章程和集體經(jīng)濟管理制度,強化村民代表會議和村務監(jiān)督委員會的組織制度建設,實現(xiàn)村務公開、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。把村務活動置于陽光之下,實現(xiàn)村民當家作主,用制度防治腐敗。為了及時了解基層情況,防止農(nóng)村民主政治建設流于形式,可以參照教育部門在中小學設督學的辦法,由縣級主管部門聘請內(nèi)行并有責任心的督導員檢查指導落實村務公開和民主管理工作。
落實縣鄉(xiāng)黨委政府責任。在現(xiàn)行體制下,行政推動仍然是制度建設強有力的手段。強化縣鄉(xiāng)黨委政府建立和維護農(nóng)村民主管理制度的責任,對于推進落實農(nóng)村民主管理制度建設不力者進行責任追究。對于村民反映的村務公開和民主管理問題不處理的,要追究不作為的責任。為保證制度落實,可建立紀檢監(jiān)察部門牽頭的農(nóng)村基層民主政治建設的巡視制度,通過巡視組發(fā)現(xiàn)問題的線索,督查、責成有關方面限期處理。結合當前黨的群眾路線教育實踐活動,把鄉(xiāng)村關系和村“兩委”關系納入法制軌道。制定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指導村民自治組織工作的制度,防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預村委會選舉,違法干預村民自治和村集體經(jīng)濟事務,違法侵占農(nóng)民集體經(jīng)濟權益。規(guī)范農(nóng)村黨支部對于農(nóng)村工作的領導,防止黨支部包辦村民自治和集體經(jīng)濟事務,保證村民當家作主的權利。并就落實這些制度的情況,由村民代表會議對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村黨支部進行嚴格的民主評議,如有違反,當予問責。從更深層次講,應該進行農(nóng)村征地制度改革,維護村民的土地產(chǎn)權利益,引入市場機制,改變土地財政和政府公職人員介入土地交易活動的狀況,斬斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸向村級集體經(jīng)濟組織的利益鏈。
跟進基層司法制度改革。司法介入是具有威懾力量的反腐手段,也是防治村官腐敗的最后一道防線。對于村民反映的村民民主權利和經(jīng)濟權益受到侵害的案件,相關的村干部腐敗案件,檢察院可以提起公訴,法院應該立案并進行公開審理,為了增進社會輿論監(jiān)督能量,消弱社會關系網(wǎng)的執(zhí)法干擾,促進司法公正,可探索建立相應的陪審團制度,使貪腐村官的保護傘不敢出面。涉及當?shù)毓賳T利益的重要案件,提倡實行異地司法管轄,從制度上解決涉官腐敗案件查處難的問題。村民反腐上訪問題的處理,實行上靠一級督查巡檢、媒體跟進和辦理責任追究制度。
發(fā)揮社會力量制衡作用。這是一個健康社會的基礎,又是一個較長時期的任務。長期的封建傳統(tǒng)影響,多年以來把社會組織視為異己力量的社會管理思維方式,削弱了農(nóng)村社會組織參與基層社會治理的建設性作用。應該積極發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、老年人協(xié)會組織、新農(nóng)村建設志愿者組織等各種農(nóng)村社會組織,以有組織的力量,對于個人勢力壟斷村級公共權力的現(xiàn)象形成制衡,使腐敗行為能夠受到社會力量的有效抵制,優(yōu)化農(nóng)村社會治理體制。加強社會媒體與社會輿論的監(jiān)督,可由農(nóng)村有威望的長者組成鄉(xiāng)村治理評議會,造就一個公議鄉(xiāng)村干部施政行為的輿論監(jiān)督陣地,促進形成以廉為榮的社會環(huán)境。