美國有多少部憲法？

每次給學生講授《美國政治入門》，第一堂課總是講美國憲法，而我總是以這個問題開始。

聽到這個問題，學生總是用一種茫然和疑惑的眼光看著我，遲遲沒有人回答。美國不就一部憲法嗎？老師怎么會問這樣一個問題？

很多人都知道 “三權分立”、“權力制衡”和“權利法案”，因為它們已經(jīng)成了美國民主的象征。殊不知，這些概念都源于1787年在費城制憲會議上通過的聯(lián)邦憲法。因此當談及美國憲法的時候，很多人的第一個反應就是聯(lián)邦憲法。

然而，美國是一個聯(lián)邦制國家，由50個州組成。除了聯(lián)邦憲法，這50個州還有各自的憲法，并且和聯(lián)邦憲法相比，這50部憲法要詳實得多：它們不僅對各州政府的權力和各州公民的權利做出了更加詳細的規(guī)定，而且涉及諸多具體的政策領域，如選舉、婚姻、教育、稅收、財產(chǎn)、財政、環(huán)保、公共住房、地方政府的組成和權力等等。因此，要說美國有多少部憲法，正確答案應該是51部。

美國是世界上第一個施行聯(lián)邦制的國家。根據(jù)一項統(tǒng)計，當今世界200多個國家，只有20多個是聯(lián)邦制。如果光看這個數(shù)據(jù)，那么美國首創(chuàng)的聯(lián)邦制作為一種政體似乎并不受歡迎。然而，這20多個國家的人口總數(shù)超過22億，并且它們的國土總面積約占世界二分之一的土地。我們所熟知的國土面積很大的國家（如俄羅斯、加拿大、巴西、阿根廷、澳大利亞、印度）以及一些國土面積很小的國家（如比利時、奧地利、瑞士），以及德國、尼日利亞、南非、墨西哥、委內(nèi)瑞拉等，都是聯(lián)邦制。

美國的建國先驅們?yōu)槭裁匆扇÷?lián)邦制呢？美國的聯(lián)邦制和其他國家的聯(lián)邦制有什么異同？

從邦聯(lián)到聯(lián)邦

要知道美國為什么采取聯(lián)邦制，必須了解一個最為根本的歷史事實，那就是美利堅合眾國成立在后，其最初的13個州成立在先。這13個州就是英國于1607年到1733年在北美建立的13個殖民地。雖然這13個殖民地都是經(jīng)過英國國王授權，并且受英國法律的管轄，但是由于遠隔大西洋，“天高皇帝遠”，歐洲來的定居者從一開始就享有高度的自治權，如通過選舉產(chǎn)生各級官員，自主制定稅收、教育、財產(chǎn)等政策。也就是說，盡管這13個殖民地是英國的屬地，并且需要向英國繳納各種稅費，但是它們各自有非常獨立和完整的政府機構，猶如13個獨立的小王國。

由于當時英國連年戰(zhàn)爭，國內(nèi)財政吃緊，于是向海外殖民地大肆增加賦稅，包括北美的13個殖民地，最終導致1775年美國獨立戰(zhàn)爭的爆發(fā)。在1774年，來自12個殖民地的代表聚集費城，這就是第一屆大陸國會，但是這屆國會的中心議題不是從英國獨立，而是如何讓英國以更公平的方式對待北美殖民地。第二屆大陸國會于1775年召開，次年通過了著名的《獨立宣言》，并于1777年頒布了美國第一部憲法《邦聯(lián)條約》，美利堅合眾國的名稱也因此誕生。該條約于1781年正式生效，于是大陸國會結束，代之的是邦聯(lián)國會。

長期的高度自治，使得各個殖民地特別警惕一個強有力的中央政府剝奪它們現(xiàn)有的權力，因此《邦聯(lián)條約》下的中央政府幾乎沒有任何實質(zhì)性的權力。該條約設立了具有立法權力的國會，卻沒有設立執(zhí)行法律的行政機構，結果是法律由各州執(zhí)行。雖然國會有權宣戰(zhàn)、締結條約、印制貨幣、任命邦聯(lián)政府高級官員，但是它沒有稅收權，沒有常備軍（軍隊由各州管轄的民兵組成），也不能管理各州之間的貿(mào)易或者各州與其他國家之間的貿(mào)易。國會議員不是普選產(chǎn)生，而是由各州議會選舉產(chǎn)生，并且他們的薪水由各州政府支付?？傊?，《邦聯(lián)條約》下的中央政府，既沒有錢，也沒有槍，一個“光桿司令”。國會議員猶如各州派駐邦聯(lián)政府的大使，而不是代表各州和全國利益的人民代表。

這樣的中央政府，根本無法處理獨立戰(zhàn)爭結束后美國所面臨的國內(nèi)外嚴峻局勢。由于獨立戰(zhàn)爭耗費很大，大陸國會和邦聯(lián)政府不得不四處舉債，而戰(zhàn)爭結束后這些債務必須償還，否則剛剛獨立的美國不僅會在國際上失去信用，而且會導致國內(nèi)金融動蕩。雖然英國承認美國獨立，但是它在與美國接壤的加拿大邊境上還駐扎著大量軍隊，對這個新生國家構成了嚴重的軍事威脅。此外，印第安人部落（有些是在英國的慫恿下）還時常攻擊南部各州的邊界地區(qū)，造成不小的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

就在內(nèi)憂外患的時候，由退伍軍人丹尼爾·謝斯領導的農(nóng)民武裝起義于1786年在馬薩諸塞州爆發(fā)了。導致此次起義的主要因素包括獨立戰(zhàn)爭后國內(nèi)經(jīng)濟蕭條、硬通貨短缺引發(fā)的銀根緊縮、以及州政府為了償還戰(zhàn)時債務而大幅度提高稅賦。由于沒有自己的軍隊，邦聯(lián)國會面對農(nóng)民起義舉手無措。馬薩諸塞州只好依靠民兵來鎮(zhèn)壓起義，然而，很多民兵同情參加起義的農(nóng)民，不愿同命相煎。結果州政府花了一年多的時間才把起義鎮(zhèn)壓下去。

謝斯起義讓當時的很多有識之士深刻意識到，沒有一個強有力的中央政府，美利堅合眾國將無法維護國內(nèi)穩(wěn)定或者抵御外來威脅，更不可能在國際事務中有所作為。于是修改《邦聯(lián)條約》的呼聲越來越高，并最終促成了1787年費城制憲會議的召開。一部嶄新的美國憲法從此誕生了，而邦聯(lián)也由此變成了聯(lián)邦。

聯(lián)邦制下的權力分配

新憲法賦予聯(lián)邦政府諸多重要的權力。憲法第1條規(guī)定了國會作為立法機構的各項權力，包括征稅、征兵、宣戰(zhàn)，制定國內(nèi)外貿(mào)易政策和移民政策等等。第1條第8款還規(guī)定：國會有權“制定為執(zhí)行以上各項權力和依據(jù)本憲法授予合眾國政府或政府中任何機構或官員的其他一切權力所必要的和恰當?shù)姆?rdquo;。這個條款也因此被稱為“必要和恰當”條款，它相當于一張權力的空頭支票，任由國會去填寫，并為聯(lián)邦法院通過司法解釋來擴大聯(lián)邦政府的權力埋下了伏筆。

除了國會，聯(lián)邦政府還有自己的行政機構，其最高領導同時兼任武裝部隊最高統(tǒng)帥，從而保證了聯(lián)邦法律能夠得到有效執(zhí)行。新憲法還設立了聯(lián)邦最高法院，并且該法院也是美國國內(nèi)的最高上訴法院，其判決對各州具有約束力。

此外，新憲法第6條還規(guī)定：“本憲法及依本憲法所制定之合眾國法律;　以及合眾國已經(jīng)締結及將要締結的一切條約，皆為全國之最高法律；每個州的法官都應受其約束，任何一州憲法或法律中的任何內(nèi)容與之抵觸時，均不得有違這一規(guī)定。”不僅如此，新憲法第1條第10款還對各州的權力有著明確限制，如不得與外國締結條約或結盟，不得鑄造貨幣；未經(jīng)國會同意，不得對進出口貨物征收進口稅或間接稅，不得在和平時期保持軍隊或戰(zhàn)艦，不得與另一州或外國締結協(xié)定或條約。

如此一來，州政府還有什么權力呢？的確，僅從字面上來看，各州從原來《邦聯(lián)條約》下中央政府的主人變成了新憲法下聯(lián)邦政府的傀儡。正因為如此，是否批準新憲法在各州引發(fā)了一場大辯論，因為新憲法只有得到9個州的制憲會議的批準才能正式生效。支持新憲法的一方被成為聯(lián)邦黨人，其代表人物是詹姆斯·麥迪遜，而反對新憲法的一方被成為反聯(lián)邦黨人，其代表人物是托馬斯·杰佛遜。前者發(fā)起了一場聲勢浩大的政治宣傳運動，并出版了一本文集，從各個角度闡述新憲法的種種好處，這就是著名的《聯(lián)邦黨人文集》。

反聯(lián)邦黨人的核心訴求是，新憲法必須包括一個權利法案，以保障個人權利不受聯(lián)邦政府的侵犯。而聯(lián)邦黨人也逐漸意識到，要是沒有權利法案，新憲法被各州批準的幾率很小。于是就有了新憲法的前十條修正案，它們被統(tǒng)稱為《權利法案》，于1791年底正式生效。

《權利法案》的前九條修正案涉及個人權利，而最后一條修正案則是美國聯(lián)邦制的憲法基礎之一。它原文如此：“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，分別由各州或由人民保留。”前面已經(jīng)提到憲法明確列舉的聯(lián)邦政府的權力，也提到憲法明確禁止各州行使的權力，那么州政府到底還有哪些權力呢？

事實上，一個普通美國人的日常生活，基本上都受自己所在州的法律管轄，很少涉及聯(lián)邦法律：從出生證明到結婚離婚到死亡證明，從學前教育到義務教育到高等教育，從財產(chǎn)法到保險法到刑法，從公司法到銀行法到礦產(chǎn)資源法，從行業(yè)管理到城市管理到交通安全，從公共衛(wèi)生到土地征用到公共住房，從選舉到治安到環(huán)保。此外，各州還決定自己的消費稅、個人所得稅、財產(chǎn)稅、汽油稅、香煙稅等等。“生是州的人，死是州的鬼。”這或許是對聯(lián)邦制下一個普通美國人的一生最好的寫照。

由于每個州的法律各不相同，這必然會造成很多問題，尤其是考慮到美國人的流動性很高，從一個州移居到另外一個州是再為平常不過的了。那么，加州頒發(fā)的駕照，在紐約能開車嗎？德克薩斯的公民，如果是單身漢不用交稅，那么在德克薩斯工作的外州單身漢也不用交稅嗎？在1787年的制憲會議上，建國先驅已經(jīng)預料到了這些問題，因此才有了憲法第4條的兩款規(guī)定。第1款：“各州對其它州的公共法令、記錄、和司法訴訟程序應給予完全的信任和尊重。”第二款：“每州公民應享受其他各州公民所有之一切特權及豁免權。”美國憲法不僅明確規(guī)定了聯(lián)邦政府和州政府各自享有的權力，同時還對各個州之間的關系進行了約束，這兩者缺一不可，共同組成了聯(lián)邦制。

既然是聯(lián)邦制，聯(lián)邦的各個成員在聯(lián)邦政府（尤其是立法機構）就應該有自己的代表。根據(jù)憲法第1條，聯(lián)邦國會由參眾兩院組成，眾議員代表各州的選民，議員人數(shù)由各州人口決定，而參議員代表各州，并且不論人數(shù)多少，每個州均為兩名參議員。加州有兩千多萬人，而阿拉斯加只有50多萬人，但是它們的參議員人數(shù)相同。之所以有這樣非常不公平的規(guī)定，是因為在當初的制憲會議上，人口少的州（如羅德島）擔心人口多的州（如紐約）會把持國會，結果雙方達成了現(xiàn)在的折中。不僅如此，代表各州的參議院還大權在握：所有聯(lián)邦政府高級官員的任命（包括聯(lián)邦法官和駐外大使）和所有國際條約都必須經(jīng)過參議院的批準。另外，由于參議院有“無限制辯論”（unlimited　debate）的傳統(tǒng)，因此任何議員都可以利用“冗長辯論”（filibuster）來阻撓立法程序，而要停止“冗長辯論”需要五分之三多數(shù)。于是參議院就成了少數(shù)派名正言順要挾多數(shù)派的天堂。20世紀60年代的民權運動高漲時，來自南方的少數(shù)參議員正是利用“冗長辯論”這一有力的武器，成功地延遲了一系列民權法案的通過。

這就是美國特色的聯(lián)邦制。在聯(lián)邦制下，各級各類官員有自己的選區(qū)和選民：總統(tǒng)由全國人民選出，國會眾議員來自各個國會選區(qū)，參議員來自各州；州長由全州人民選出，州議會的議員來自各州的選區(qū)，而市長、鎮(zhèn)長、縣政府、學區(qū)董事會、州和地方政府的法官和檢察官，也有各自的選民。簡而言之，聯(lián)邦制就是各級政府官員獨立產(chǎn)生、享有不同的權力、對不同的選民負責。聯(lián)邦制其實就是通過選舉把權力下放制度化，但這并不表示聯(lián)邦政府權力的減弱。相反，權力下放有利于減輕聯(lián)邦政府的財政負擔，鼓勵各州自主創(chuàng)新和以及各州之間的良性競爭，加強選民對各級官員的監(jiān)督。沒有聯(lián)邦制，就沒有今天的美國。

從美國到世界

美國是世界上第一個品嘗“聯(lián)邦制”這個禁果的國家。美國之后，已經(jīng)有20多個國家也采取了聯(lián)邦制。但是，還沒有一個國家完全效仿美國的聯(lián)邦制。由于歷史、地理、宗教、文化、民族等因素，每個國家的聯(lián)邦制都自成一體。然而在“各放光彩”的背后，還是有很多重要規(guī)律可循。

有學者把聯(lián)邦制分為三類。美國屬于第一類，被稱為自下而上的聯(lián)邦制（coming　together），即面對內(nèi)憂外患，聯(lián)邦的各個成員意識到“團結就是力量”，由此自覺地組成一個聯(lián)邦政府。第二類是自上而下（holding　together）的聯(lián)邦制，如印度、比利時和西班牙。這些國家在變成聯(lián)邦制前都是單一制，中央政府處于絕對主導地位，并且它們都是多民族國家，國內(nèi)民族矛盾錯綜復雜。這些國家的領導人都清楚地意識到，如果不采取聯(lián)邦制，讓各個成員在教育、文化、宗教等領域享有高度的自主權，那么整個國家將陷入內(nèi)亂，最終分崩離析，“國將不國”。同時，各個成員也意識到，如果各自成為獨立國家，它們生存的可能性很小。

第三類則是“脅迫性”（putting　together）的聯(lián)邦制，其代表就是前蘇聯(lián)。眾所周知，前蘇聯(lián)是一個多民族的聯(lián)邦國家，共有15個加盟共和國。然而，這15個成員國大多是屈于前蘇聯(lián)軍隊的淫威或者是被前蘇聯(lián)直接軍事占領之后，才加入前蘇聯(lián)。俗話說，“強扭的瓜不甜”。隨著前蘇聯(lián)解體，其聯(lián)邦制也壽終正寢，各個加盟共和國紛紛獨立。

如果憲法沒有明確規(guī)定聯(lián)邦政府和地方政府各自享有的權力，如果聯(lián)邦政府隨時可以踐踏憲法，如果地方政府的高級官員不是通過選舉獨立產(chǎn)生而是必須經(jīng)過聯(lián)邦政府的首肯，那么這樣的聯(lián)邦制只能是“掛羊頭賣狗肉”的聯(lián)邦制，并且一旦聯(lián)邦政府權力減弱，各個成員就會伺機爭取獨立，尤其是在多民族的國家。

縱觀當今世界的聯(lián)邦制，有一個非常顯著的特點，那就是國土廣袤、人口眾多、民族宗教多樣化的國家基本上都采取了聯(lián)邦制。這其中的道理很容易理解。國家越大，中央集權的成本越高。第一，國家越大，權力分層越多，而越到底層，中央政府的權力（無論是稅收還是監(jiān)督）越薄弱，結果是個人專權、濫用職權和錢權交易在基層政府最為盛行。中央政府可以定期或不定期派出各種監(jiān)察團隊，以確保中央政策得到執(zhí)行，但這樣做不僅成本高，而且難保這些中央代表不被地方政府的“糖衣炮彈”所收買。

第二，中央集權往往意味著財政和稅收大權集中在中央政府，而地方政府往往入不敷出。在不下放財政和稅收大權的前提下，中央政府只有通過財政轉移支付等方式補貼地方政府。國家越大，財政轉移要經(jīng)過的各級政府就越多，這樣一來不僅政府官員增多、工作效率降低，并且給各級政府官員創(chuàng)造了誘人的權力尋租機會。

第三，因為地理位置、自然資源和人口分布等因素，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展往往具有明顯的區(qū)域性。而中央集權國家在制定政策時往往“一刀切”，忽略了區(qū)域之間或者區(qū)域內(nèi)部的差異。結果是有的地方政府對中央的政策打折執(zhí)行，或者干脆“陽奉陰違”，從而大大增加了執(zhí)法的難度和成本。

至少在政治體制領域，如果“存在的都是合理的”，并且如果存在的越多則越合理，那么聯(lián)邦制對人口眾多和國土廣袤的國家來說的確是一個“合理”的選擇。然而無論是自下而上，還是自上而下，真正的聯(lián)邦制離不開民主政治。聯(lián)邦制的權力下放，實際是通過選舉把對政府官員的監(jiān)督權下放。與此同時，權力的下放減少了權力尋租，提高了權力的效率，促進了權力的改革創(chuàng)新。