三、制約中國鄉(xiāng)村政治信任重建中村民公共參與的重要因素

增進鄉(xiāng)村治理中的村民公共參與和鄉(xiāng)村政治信任構(gòu)建的聯(lián)系，要求黨和政府在重建鄉(xiāng)村政治信任的過程中高度重視村民公共參與的推進。然而，實證研究表明，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)中，均存在著村民公共參與不足的事實，給鄉(xiāng)村政治信任的重建帶來了諸多負面影響。因此，深入剖析村民自治中公共參與不足的原因已是當務(wù)之急。

1.村民公共參與制度不夠完善

從一定意義上說，村民自治為村民公共參與提供了基本的制度支撐。黨和政府為促進村民群眾在鄉(xiāng)村政治生活中的公共參與，極為關(guān)注相應(yīng)的制度建設(shè)。然而，中央和地方為村民公共參與提供的制度保障還有諸多不夠完善之處，特別是后選舉階段的村民公共參與制度保障亟待完善。

首先，民主決策環(huán)節(jié)的村民公共參與制度保障不足。眾所周知，村民會議和村民代表會議是重要村務(wù)的決策機構(gòu)。在村民自治實踐中，由于村民會議的召集受諸多主客觀因素的制約，村民代表會議成為代表村民行使民主決策權(quán)力的主要決策結(jié)構(gòu)。但是，村民代表會議的運作尚存在一些共性問題。一是村民代表會議的決策地位缺乏完善的制度保障。按照村民自治有關(guān)法律和制度規(guī)定，村民代表會議享有重大村務(wù)決策權(quán)，一般由村委會召集。然而，有關(guān)法律和制度沒有明確規(guī)定重大村務(wù)的衡量標準，以及村級公共組織如果繞開村民代表會議擅自對村級重大事務(wù)作出決策時應(yīng)該予以何種處罰。由于制度規(guī)定的不完善，很多涉及村莊發(fā)展和村民利益的重大村務(wù)決策權(quán)往往被掌控在村莊管理精英手中。由于村民代表受到掌握的信息、考慮的時間、表達的途徑等諸多因素的限制，即使是通過村民代表會議決策的村務(wù)，最后的決策意見也往往受村莊權(quán)力精英左右。二是村民代表會議的運作規(guī)則和決策程序不夠完善。法律和制度沒有為村民代表會議提供易于操作的有效運行機制，勢必影響到村民代表會議在村治中決策作用的發(fā)揮。如果治村精英缺乏民主意識或具有牟利心態(tài)，往往在村務(wù)決策中有意遏制村民代表會議決策功能的發(fā)揮，阻止村民對村務(wù)決策的介入和參與。

其次，民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的村民公共參與制度保障不夠完善。一是村務(wù)公開的有關(guān)規(guī)定不能滿足村民了解村治運作的需求。村干部對公開什么、何時公開等方面仍有相當大的自由操縱權(quán)，導(dǎo)致村務(wù)公開不夠規(guī)范，而且公開內(nèi)容往往是無關(guān)緊要的，對于村民特別關(guān)注的村級財務(wù)運作等核心問題往往是遮遮掩掩，從而影響了村民對村務(wù)的監(jiān)督參與。二是村民監(jiān)督的機構(gòu)設(shè)置和運作機制缺乏剛性和可操作性。一方面，按規(guī)定設(shè)立的村民監(jiān)督小組和村民理財小組等機構(gòu)的運作情況并不理想；另一方面，現(xiàn)有村民監(jiān)督組織缺少民意基礎(chǔ)。村民監(jiān)督組織的成員多為村莊精英，一旦出現(xiàn)村莊中治理精英和非治理精英的合謀，⑤村民監(jiān)督將可能名不副實，導(dǎo)致“鼻子監(jiān)督眼睛”的現(xiàn)象。

2.鄉(xiāng)村干部在村治中存在不當行為

從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府干部代表國家政權(quán)在農(nóng)村基層行使行政權(quán)力，理應(yīng)宣傳和發(fā)動村民廣泛參與村莊公共生活，依靠群眾自治，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。村級干部作為村級公共權(quán)力的執(zhí)掌者，承擔著帶領(lǐng)村民治理和建設(shè)村莊的重任，也理應(yīng)推動普通民眾對村莊公共生活的積極參與，以整合民眾力量共同建設(shè)和發(fā)展村莊。然而，在鄉(xiāng)村治理實踐中，相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部并沒有積極推動村民公共參與，而是通過種種手段和方式阻撓村民的公共參與。

“鄉(xiāng)政村治”治理格局確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)村基層工作中往往表現(xiàn)出矛盾性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府及其干部作為國家在農(nóng)村基層的代表，承擔著指導(dǎo)村莊治理、服務(wù)村民的重要職責，應(yīng)該為村莊的治理和建設(shè)提供各種指導(dǎo)，為村民群眾的生產(chǎn)和生活提供各種服務(wù)。特別是國家實施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略以來，如何宣傳和發(fā)動村民參與新農(nóng)村建設(shè)和民主管理已成為基層政府必須思考的問題。另一方面，在壓力型的行政體制下，處在國家行政系統(tǒng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府需要保質(zhì)保量地完成上級政府布置的各項指令性政務(wù)，因此希望在村莊中尋找自身合適的代理人。為此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不當介入村級民主選舉和干部任用過程，而且通過村財鄉(xiāng)管、村干部考核等方式操控村干部的行為，客觀上排斥了村民的公共參與，不同程度地侵害了村民自治賦予村民群眾的民主權(quán)利。在某些特殊情況下，甚至可能借助其他力量阻撓村民群眾的公共參與。

近年來，村莊精英積極參與村莊政治生活，特別是競選村莊領(lǐng)袖。他們希望通過公共參與特別是擔任村莊領(lǐng)袖更好地實現(xiàn)自身的價值，滿足自身更高層面的需求。但是，也有部分村莊精英的參與動機比較復(fù)雜，“牟利”成為競選村干部的重要目的。他們希望通過對村莊公共權(quán)力的掌控為自身的經(jīng)營和逐利營造更好的外部環(huán)境，因此，一旦競選成功，執(zhí)掌村莊公共權(quán)力后就有可能設(shè)法排斥村民群眾的參與和監(jiān)督。

此外，在缺乏民主傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村社會中，相當一部分村莊領(lǐng)袖深受傳統(tǒng)的“主民”意識和人民公社時期行政統(tǒng)攝性治理習慣的影響，容易排斥村民群眾的參與，避開村民會議和村民代表會議，出現(xiàn)個人專斷或少數(shù)人決策的現(xiàn)象。

3.普通村民的公共參與總體素質(zhì)較低

從一定意義上講，人們的參與素質(zhì)大致體現(xiàn)在參與態(tài)度、參與知識、參與技能等方面。參與態(tài)度決定愿不愿意參與，參與知識決定能不能參與，參與技能則決定善不善于參與。從現(xiàn)階段農(nóng)村的實踐來看，普通村民的參與素質(zhì)總體上相對較低，成為制約村民公共參與的重要原因。

首先，普通村民公共參與的意識不強、態(tài)度不積極。受順民心理、權(quán)威崇拜等傳統(tǒng)政治文化及長期的專制統(tǒng)治和集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)方式的影響，普通村民已經(jīng)習慣了“被領(lǐng)導(dǎo)”、“被參與”。村民自治盡管已經(jīng)推行數(shù)十年，但相當一部分普通村民仍缺乏權(quán)力主體意識。分戶經(jīng)營體制的實行使村民群眾擺脫了多年來的土地束縛和單位約制，形成了急劇的社會流動，呈現(xiàn)出“去社區(qū)化”的趨勢。他們對參與和自身關(guān)聯(lián)度逐漸減弱的村莊治理的熱情減退。此外，受制于多種因素，普通村民參與村莊公共生活的效能不高，成本與效益往往不相稱。

其次，普通村民公共參與的知識和信息不足。改革開放以來，不少普通村民將關(guān)注的焦點放在改善生活、發(fā)展生產(chǎn)上，對參與村莊公共生活方面的關(guān)注不足，因而缺少公共參與的知識和信息。在鄉(xiāng)政村治的格局下，村民群眾一般經(jīng)由村干部獲得村莊治理和公共參與的信息，經(jīng)過村干部選擇和過濾的相關(guān)信息質(zhì)低量少，影響了普通村民的公共參與水平。

最后，普通村民公共參與的技能較低。在漫長的歷史發(fā)展過程中，中國農(nóng)村始終缺乏民主的實踐，致使農(nóng)民成為現(xiàn)代民主的“門外漢”。實行村民自治以來，法律賦予了農(nóng)民群眾自己管理自己的民主權(quán)利，擁有了廣泛的公共參與權(quán)。但是，在現(xiàn)階段的村民自治實際運作中，受自身社會地位和擁有的治理資源情況的限制，普通村民通常處于村莊公共政治生活的邊緣，難以廣泛、深入地參與村莊治理過程。正是由于公共參與經(jīng)驗不足，民主訓練機會較少，嚴重制約了普通村民公共參與技能的提升，致使普通村民的公共參與技能至今仍處在較低狀態(tài)，影響了普通村民公共參與的質(zhì)量。