黨的十六大以來，隨著國家惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策力度不斷加大，中國糧食產(chǎn)量連續(xù)九年增產(chǎn)，農(nóng)民收入連續(xù)九年保持較高增速，農(nóng)村社會事業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村出現(xiàn)了歷史上少有的好形勢。但應(yīng)清醒地看到，“三農(nóng)”問題的解決遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。

對農(nóng)村實(shí)行“多予、少取、放活”的方針，是進(jìn)入新世紀(jì)后確立的解決“三農(nóng)”問題的基本方針。從過去10年的實(shí)踐看，從2000年試點(diǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革到2006年徹底終結(jié)了具有2600年歷史的“皇糧國稅”，在“少取”方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的各項(xiàng)政策相繼出臺，政策范圍不斷拓展，在“多予”方面取得重大進(jìn)展。中央財(cái)政“三農(nóng)”投入從2003年的1754.5億元增加到2011年的12286.6億元，8年間增長了6倍，年均增長25.4%，遠(yuǎn)超出中央財(cái)政本級支出年均增長11.04%，也超過全國財(cái)政支出年均增長19.23%的水平。“十一五”期間，中央財(cái)政累計(jì)安排“三農(nóng)”支出29623.8億元，年均增長23.6%，投入總量是“十五”時(shí)期的2.6倍；2011年一年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出規(guī)模達(dá)到12286.6億元，超過“十五”時(shí)期五年的總和（9580億元）。無論是“三農(nóng)”投入的增量，還是增幅，近幾年都是很高的。

中國“三農(nóng)”問題的癥結(jié)歸根到底是受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)差距依然較大，城鄉(xiāng)二元矛盾遠(yuǎn)未解決，且城市二元矛盾又逐步顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)之間“二元結(jié)構(gòu)”形成的差距是中國發(fā)展中最大的差距，城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”形成的差距則是最突出的差距。由于長期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，在處理農(nóng)村與城市關(guān)系問題上，仍自覺或不自覺地存在“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，甚至以犧牲農(nóng)民利益來換取城市和工業(yè)的發(fā)展。雖然過去10年在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、改善城鄉(xiāng)關(guān)系上做了大量工作，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機(jī)會和社會地位方面仍然不平等。

農(nóng)民需要政策激勵(lì)，更需要制度公平。在制度上保障農(nóng)民獲得平等發(fā)展機(jī)會，享有平等權(quán)益，需要繼續(xù)鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，更要做好“放活”這篇大文章。

賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，根本原因是中國土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善外，征地范圍過寬，對農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障；農(nóng)民宅基地權(quán)益法律法規(guī)不健全；集體土地所有權(quán)殘缺不全，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，同樣一塊土地，因?yàn)樗兄撇煌跈?quán)利設(shè)置和利益分配上產(chǎn)生巨大鴻溝，這樣一種土地權(quán)利二元格局，使得集體和農(nóng)民難以分享土地長久的增值收益。

目前，土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門傾斜，農(nóng)民得到的太少。現(xiàn)行征地制度下的利益分配機(jī)制刺激地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和為城市擴(kuò)張資金。目前，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。

從理論與各國的實(shí)踐看，賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵，是處理農(nóng)民與國家關(guān)系的一個(gè)最重大政策課題。要立足現(xiàn)實(shí)，尊重歷史，正視未來，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態(tài)等約束條件的情況下，通過產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利（包括排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)），使農(nóng)民感覺到真正成為土地的主人。

當(dāng)前，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項(xiàng)工作。

一是在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。

二是盡快修改土地管理法，應(yīng)盡快落實(shí)十七屆三中全會關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能”等各項(xiàng)政策。明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的期限，并賦予農(nóng)民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權(quán)利：開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。允許土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。承包權(quán)由承包農(nóng)戶永久持有，經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的權(quán)利，承包農(nóng)戶按承包權(quán)收取租金，擁有經(jīng)營權(quán)的承租者享有土地的使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保家庭經(jīng)營的主體地位，嚴(yán)格用途管制，防止直接用行政手段推動土地規(guī)模經(jīng)營，引發(fā)新的社會矛盾。

三是加快征地制度改革，實(shí)行對失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，鼓勵(lì)地方政府對失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償份額。