2013年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)文提出“嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)”，引起廣泛關(guān)注。

“民營銀行”這一概念包含了豐富的政策內(nèi)涵。當(dāng)前迫切需要根據(jù)金融改革的總體方向和整體設(shè)計(jì)，配套推進(jìn)建立存款保險(xiǎn)制度，為積極發(fā)展民營銀行創(chuàng)造制度條件。在存款保險(xiǎn)制度尚未建立的背景下，大幅放寬民營銀行的準(zhǔn)入缺乏市場化的制度支持。

發(fā)展民營銀行的積極意義

在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和放寬民營資本進(jìn)入銀行領(lǐng)域的背景下，積極發(fā)展民營銀行，至少具有幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)意義。

一、有助于增強(qiáng)金融對(duì)中小微企業(yè)的融資服務(wù)，緩解中小微企業(yè)“融資難”。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前中國不缺大銀行，而缺小銀行。中小企業(yè)融資難，一個(gè)重要原因就是中國區(qū)域性、社區(qū)性的小銀行太少。由此，持這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，既然“大銀行不愿給小企業(yè)貸款”，小企業(yè)融資難問題大銀行解決不了，那就應(yīng)該從組織體系中尋求突破，發(fā)展小銀行。民營銀行作為小銀行，其定位應(yīng)當(dāng)是為中小企業(yè)、小微企業(yè)（以下統(tǒng)稱小企業(yè)）融資提供服務(wù)。這一觀點(diǎn)有一定理論基礎(chǔ)。

但是，大銀行對(duì)此并不認(rèn)同，認(rèn)為他們也在為中小企業(yè)甚至微型企業(yè)提供融資服務(wù)，而且有數(shù)據(jù)為證。許多專家也不認(rèn)同，并從理論上證明大銀行為小企業(yè)提供融資，反而比小銀行更有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榇筱y行在網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量、風(fēng)險(xiǎn)管理水平、整體實(shí)力上優(yōu)于小銀行；實(shí)證方面也指出小銀行也是嫌貧愛富、嫌小愛大云云。然而，不僅小銀行對(duì)上述觀點(diǎn)不認(rèn)同，小企業(yè)更是堅(jiān)決反對(duì)，地方政府及相關(guān)部門也持有強(qiáng)烈的意見。可見，這是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，決非大銀行大企業(yè)、小銀行小企業(yè)那么簡單。

二、有助于提高銀行業(yè)的整體競爭程度，促進(jìn)打破銀行業(yè)相對(duì)壟斷的格局。

關(guān)于銀行業(yè)是否存在壟斷，近年來政府內(nèi)部、學(xué)術(shù)界、社會(huì)上爭論異常激烈。金融部門特別是銀行界對(duì)“壟斷說”很不認(rèn)同，認(rèn)為無論大銀行還是小銀行數(shù)量，中國不比其他國家少，競爭不比其他國家弱，存貸款利息差不比其他國家高（表面的數(shù)據(jù)可能確實(shí)如此）。金融管理部門認(rèn)為，過去十年，中國銀行業(yè)改革的目標(biāo)之一，就是致力于通過商業(yè)化、市場化取向的改革，提高中國銀行業(yè)競爭程度。

但是，反對(duì)者對(duì)此并不認(rèn)同。他們不但舉例說明國外的情形，即使以香港、臺(tái)灣兩地為例，也能用街頭銀行網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量多寡、存貸款利差高低、銀行服務(wù)態(tài)度好壞、對(duì)消費(fèi)者服務(wù)便利和權(quán)益保護(hù)程度等方面，強(qiáng)烈反駁“非壟斷說”。甚至認(rèn)為，如果不是壟斷之故，在其他行業(yè)“哀鴻遍野”之際，為何唯獨(dú)銀行業(yè)“一枝獨(dú)秀”，何來“暴利”？再退一步講，就算大城市銀行業(yè)已成競爭之勢(shì)，但因?yàn)槔使苤频龋偁庍h(yuǎn)不充分；而在廣大農(nóng)村地區(qū)，一兩家銀行壟斷的情形顯然是存在的，而且越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)越嚴(yán)重。

事實(shí)上，這一問題也相當(dāng)復(fù)雜，決非“壟斷”二字那么簡單。但終歸有一點(diǎn)是大家一致認(rèn)同的，即在銀行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格數(shù)量管制的監(jiān)管政策下，多一點(diǎn)小銀行對(duì)緩解小企業(yè)融資難是有益的，對(duì)提高銀行業(yè)的競爭程度也是有益的。

三、有助于民營資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，進(jìn)而促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入銀行領(lǐng)域，本身不是問題。民營企業(yè)家入股金融機(jī)構(gòu)早已不是新鮮事。在證券和保險(xiǎn)領(lǐng)域，非公比重已經(jīng)很高。但是，銀行領(lǐng)域的情況有所不同。因?yàn)閲?yán)格的管制，特別是民營資本控股設(shè)立商業(yè)銀行，一直沒有開放。由此帶來的批評(píng)不絕于耳。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)金融改革就應(yīng)當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)行對(duì)外開放，允許外資進(jìn)入中國金融領(lǐng)域；不但如此，也應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)開放，允許中資特別是民營資本進(jìn)入金融領(lǐng)域。

這個(gè)問題也非常復(fù)雜，對(duì)外開放進(jìn)程和開放內(nèi)容都是循序漸進(jìn)的。中國2001年加入世貿(mào)組織，到2006年底根據(jù)承諾宣布金融領(lǐng)域全面對(duì)外開放，這是事實(shí)。但是，對(duì)外開放是有條件的開放，不是無條件的。外資進(jìn)入中國市場，無論是銀行、證券、保險(xiǎn)，都有資質(zhì)條件、資本規(guī)模的限制，特別是銀行業(yè)。這里的“外資”，更多指的是“外資金融機(jī)構(gòu)”。就銀行業(yè)而言，主要是“外資銀行”，例如，花旗銀行、渣打銀行在中國開立分支機(jī)構(gòu)。但是，非金融主體并未在中國開辦外資銀行，非不愿也，實(shí)不可也。所以，籠統(tǒng)地說“金融業(yè)全面對(duì)外資開放”是不準(zhǔn)確的。

對(duì)內(nèi)而言，其開放程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)外開放。民營資本占中國銀行業(yè)股權(quán)的比重已經(jīng)到了相當(dāng)?shù)乃?。另外，民營資本進(jìn)入金融領(lǐng)域、包括進(jìn)入銀行業(yè)，渠道已經(jīng)非常多元化，包括戰(zhàn)略投資者、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市銀行股份持有、農(nóng)信社股份制改革中參與發(fā)起設(shè)立等，都是民營資本進(jìn)入銀行業(yè)的途徑。

因此，可以這樣理解，發(fā)展民營銀行不等于取消對(duì)民營資本進(jìn)入銀行業(yè)的禁止性條款，現(xiàn)行監(jiān)管政策并非禁止民營資本進(jìn)入銀行業(yè)，只是“門開得不夠大”“不解渴、不過癮”。但允許民營資本發(fā)起設(shè)立民營銀行，意味著民營資本進(jìn)入銀行業(yè)多了一條通道，而且這條通道是直接的，不是間接的。這與其他通道有極大區(qū)別。

準(zhǔn)確界定民營銀行的法律屬性

“民營銀行”并不是具有特定涵義的法律術(shù)語，僅僅是一個(gè)簡稱。從嚴(yán)格的法律意義上講，可以給出如下的定義，即“民營銀行”應(yīng)當(dāng)是以民營資本為主發(fā)起設(shè)立的區(qū)域性的中小型股份制商業(yè)銀行，類似于部分國家的“社區(qū)銀行”。民營銀行的定位應(yīng)有幾個(gè)明顯特征：依照《公司法》和《商業(yè)銀行法》設(shè)立；民營資本處于整體控股地位；風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；在限定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)的社區(qū)銀行；規(guī)模上的小型和數(shù)量上的眾多性；主要為小企業(yè)提供資金支持，如小額貸款等；監(jiān)管上適用現(xiàn)行法律法規(guī)。

需要討論的是，民營銀行是否是中國銀行業(yè)一個(gè)新的分類？民營銀行與現(xiàn)有的銀行類型是什么關(guān)系？從以上幾個(gè)主要特征看，民營銀行從本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)明確幾點(diǎn)：首先，是“商業(yè)銀行”，是以盈利為目標(biāo)的銀行，而不是不賺錢的“政策性銀行”；其次是“股份制銀行”，而不是合作制銀行，不是翻版的“農(nóng)信社”，股東數(shù)量必須符合《公司法》的規(guī)定，既不能多，也不能少；第三，是“民營資本控股”，而非“國有”或“國有控股”，甚至一般情況下，國有參股的情形也不應(yīng)出現(xiàn)；第四，是“區(qū)域性銀行”，而非全國性銀行，至少發(fā)展的初衷不是令其成為持有全國性牌照的銀行；第五，是小銀行，而不是大銀行，服務(wù)對(duì)象也應(yīng)當(dāng)以小企業(yè)為主。關(guān)于服務(wù)對(duì)象，法律上難以作出規(guī)定，只能通過信貸政策效果評(píng)估實(shí)施“窗口指導(dǎo)”。這一點(diǎn)，還可以從法律、監(jiān)管、信貸政策等角度去探討。