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美國的治霾經(jīng)驗與“大氣十條”

伴隨中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程,化石能源的消耗逐年增加,空氣質(zhì)量下降、霧霾污染嚴(yán)重等諸多環(huán)境問題近年來頻繁發(fā)生。鑒于2013年1月以來中國又出現(xiàn)長時間霧霾天氣,國務(wù)院于2013 年9月出臺了《大氣污染防治行動計劃》(下文簡稱“大氣十條”),明確提出:到2017年,全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012 年下降10%以上;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物(PM2.5 )濃度分別下降25%、20%、15%左右;逐步改善全國空氣質(zhì)量等。

這一條例被稱為“最嚴(yán)大氣污染治理措施”,將從治理現(xiàn)存污染、預(yù)防污染加劇和保障目標(biāo)實現(xiàn)三個角度對大氣污染實施全面管理。因此,認(rèn)真分析和解讀“大氣十條”的特點、認(rèn)清實施中的挑戰(zhàn)、結(jié)合國際經(jīng)驗探索應(yīng)對方案,對于切實執(zhí)行“大氣十條”、加強(qiáng)空氣質(zhì)量管理至關(guān)重要。

“大氣十條”的主要特點

為保障空氣質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn),“大氣十條”提出了加大綜合治理力度、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快企業(yè)技術(shù)改造、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制、將環(huán)境質(zhì)量改善納入官員考核體系等35 項措施??傮w來看,上述措施具有如下特點:

首先,“污染物減排”措施覆蓋范圍廣,既涉及工業(yè)領(lǐng)域的點源排放,又包含建筑、交通等領(lǐng)域的面源和移動源污染控制。對于機(jī)動車污染源的管理,又涉及車輛、燃油品質(zhì)和道路管理三方面,污染控制措施非常全面。已有研究表明,對中國PM2.5 排放源的管理要綜合考慮機(jī)動車、工業(yè)和電廠等;在京津冀地區(qū),機(jī)動車排放和道路揚塵占排放總量的比例約為50%,工業(yè)排放的占比約為35%。“大氣十條”的防控措施分別從靜止源、移動源和面源排放三方面著手,符合空氣質(zhì)量管理的原則。

其次,污染控制措施結(jié)合了現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與需求,將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化列為重中之重。“大氣十條”明確提出,到2017 年,煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下,非化石能源消費比重提高到13%,這些實質(zhì)上是對各級政府“十二五”規(guī)劃及各專項規(guī)劃所提目標(biāo)的強(qiáng)化。而且,控制煤炭消費總量、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等污染防控措施與各級政府實現(xiàn)能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度目標(biāo)的措施相輔相成。“大氣十條”與已有目標(biāo)和政策的一致性有利于各級政府部門切實貫徹具體防控措施。

第三,強(qiáng)制性的行政手段與市場機(jī)制并重,環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量控制等措施將被更為嚴(yán)格地執(zhí)行,同時,節(jié)能環(huán)保的財稅優(yōu)惠政策也將得到進(jìn)一步落實。對于財稅政策,既有支持企業(yè)開展生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的扶持政策,又有針對消費者采取的鼓勵購買新能源汽車的補(bǔ)貼等措施,同時從生產(chǎn)端和消費端使用市場化的管理手段。整體而言,“大氣十條”還是傾向于各級政府部門擅長的行政手段,以保障減排目標(biāo)的實現(xiàn)。

最后,通盤考慮空氣質(zhì)量改善目標(biāo)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),將PM10、PM2.5 指標(biāo)通過任務(wù)分解納入了對各級官員的政績考核體系。這對于促進(jìn)地方政府實施環(huán)境管理和形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策等至關(guān)重要。中國尚處于工業(yè)化后期,協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾仍是長期挑戰(zhàn),而中國省市級領(lǐng)導(dǎo)的任職期限卻相對較短,因此,政績考核機(jī)制一定程度上可遏制地方以犧牲環(huán)境為代價追求經(jīng)濟(jì)增長的勢頭,獲得經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的長期收益。

實施“大氣十條”面臨的挑戰(zhàn)

從上述特點來看,“大氣十條”有明確的污染控制目標(biāo),相關(guān)措施涵蓋了社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個方面。但是,能否切實貫徹這35項具體措施,是實現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵。“大氣十條”在實施過程中,尚有一些挑戰(zhàn)需要應(yīng)對。

首先,大氣污染控制目標(biāo)是按照區(qū)域劃分的,而京津冀、長三角和珠三角等都是跨越了行政上的管轄領(lǐng)域,這要求區(qū)域內(nèi)的城市之間要緊密合作,政策實施過程中要相互配合,要建立有效的污染聯(lián)控機(jī)制,制定合理的區(qū)域規(guī)劃。而且,“大氣十條”涉及環(huán)保、工業(yè)、交通、建筑等多個職能部門,在實施過程中,一個城市內(nèi)各部門是否存在職能上的交叉、如何實現(xiàn)污染防控信息(如監(jiān)測數(shù)據(jù))的共享等,都是各級政府亟需考慮與解決的問題。

其次,“大氣十條”類似一個“大氣污染防治的五年規(guī)劃(2013-2017)”,包含明確的減排目標(biāo)和各項措施。為確保最終目標(biāo)的實現(xiàn),在政策執(zhí)行過程中或者中期(如2015年),如何評估前一階段政策的實施效果、檢驗已有政策的有效性、判斷是否需要調(diào)整污染控制措施,都是不小的挑戰(zhàn)。如果缺乏及時的評估,就很難發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計與實施階段的偏差,無法調(diào)整不適宜的措施,為最終目標(biāo)的實現(xiàn)增加難度。

第三,“大氣十條”中的部分措施,如要求完成燃煤電廠的污染治理設(shè)施建設(shè)與改造、重點行業(yè)脫硫脫硝及除塵設(shè)備改造等,都與各種污染防治技術(shù)密切相關(guān)。因此,政府各職能部門如何選擇有效且經(jīng)濟(jì)適用的污染治理技術(shù)、如何采取市場機(jī)制與行政手段并用的方式推廣這些環(huán)保技術(shù),也是實現(xiàn)污染控制目標(biāo)面臨的一大挑戰(zhàn)。

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[責(zé)任編輯:鄭韶武]
標(biāo)簽: 美國   大氣   經(jīng)驗