黨政關(guān)系是黨執(zhí)政后政治系統(tǒng)運行中的核心關(guān)系。黨執(zhí)政后，尤其是十一屆三中全會以來，與改革開放同步，我國的黨政關(guān)系也發(fā)生了深刻變化。隨著我國經(jīng)濟市場化、政治民主化、社會多元化，黨政關(guān)系不斷調(diào)整，從黨政分開到黨政職能分開，再到黨政宜分則分、宜合則合，黨政關(guān)系呈現(xiàn)出科學化趨勢。這已經(jīng)對中國的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響，也將對實現(xiàn)兩個100年的奮斗目標、讓中國夢變成現(xiàn)實產(chǎn)生巨大影響。因此，有關(guān)黨政關(guān)系科學化進程與趨勢的研究無疑具有重大現(xiàn)實意義。
一、在黨政分開實踐中探索黨政關(guān)系法治化
十一屆三中全會以來黨政關(guān)系的調(diào)整，以黨的十四大劃線，經(jīng)歷了前后兩個階段。
在1978年十一屆三中全會召開至1992年十四大召開的第一階段，黨政關(guān)系在黨政分開的嘗試中開始了法治化探索。
1978年年底的十一屆三中全會實現(xiàn)了黨和國家工作重點由階級斗爭向經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)變，確立了改革開放的基本國策。黨政關(guān)系的調(diào)整是根據(jù)經(jīng)濟體制改革和民主政治建設(shè)的需要展開的，實際上包含了恢復(fù)重建被“文化大革命”破壞了的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制和對傳統(tǒng)體制存在的黨政不分、以黨代政、權(quán)力過分集中等弊端進行改革這兩項任務(wù)。在恢復(fù)和加強人大與“一府兩院”的工作方面，在實行黨政領(lǐng)導(dǎo)分任制、減少交叉任職、撤銷黨委對口設(shè)部等以黨政職能分開為目標的一系列改革方面，取得了進展。其直接的要求是“黨政分開”，直接的目的是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。
改革開放之初，中國“改革的內(nèi)容，首先要黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位”。(《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁)這要求使黨從直接管理國家事務(wù)中脫離出來，還“政”于國家政權(quán)機關(guān)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國家政權(quán)機關(guān)權(quán)力職能分開，使國家政權(quán)機關(guān)的工作更有效率。“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題。”(同上，第163—164頁)這表明，鄧小平把黨政關(guān)系的未來模式概括為“黨政分開”。
黨政分開一方面要建立強有力的國家政權(quán)系統(tǒng)，另一方面要調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)職能。鄧小平強調(diào)，黨的組織不是政府，不是國家的權(quán)力機關(guān)，有不同的職權(quán)范圍，黨政需要分開;黨委不能再包攬、干預(yù)一切，應(yīng)該只管大事，不能管小事;黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在制定和實現(xiàn)黨的路線、方針、政策上，體現(xiàn)在決定重要干部的選拔和使用上，體現(xiàn)在做思想政治工作和發(fā)揮共產(chǎn)黨員的模范作用上;黨委要集中精力管黨，大量日常行政工作應(yīng)由政府部門承擔。這樣做既有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于建立強有力的國家政權(quán)系統(tǒng)，做好政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作。
黨政分開從減少領(lǐng)導(dǎo)人黨政交叉兼職開始。
1980年五屆人大三次會議貫徹鄧小平同志提出的“中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策”、“建立各級政府自上而下的強有力工作系統(tǒng)”(《鄧小平文選》第2卷，1994年版，第321頁)的指示，根據(jù)中共中央的建議，結(jié)束了過去長時期黨政軍的最高職務(wù)集于一身的狀況，黨政兼職多、副職多的狀況在中央有所改善。之后，“一些省、市、自治區(qū)減少了黨政交叉兼職，省委第一書記或正職書記一般不再兼任政府職務(wù)，初步改變了書記、常委都兼政府職務(wù)的狀況。同時部分精簡了黨委工作部門，改變了黨委工作部門直接對應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)政府工作部門和書記分兵把口的領(lǐng)導(dǎo)方式”(陳紅太：“從黨政關(guān)系的歷史變遷看中國政治體制變革的階段特征”，《浙江學刊》2003年第6期)。
黨政分開的探索直接指向解決權(quán)力高度集中問題。
1982年9月，黨的十二大明確提出要繼續(xù)改革和完善國家的政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制，改革主要是消除權(quán)力過分集中、黨政不分等弊端，克服官僚主義，提高工作效率。黨的十二大報告指出：“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)當?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。”
黨的十二大通過的黨章第一次明確規(guī)定了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作”(中共中央文獻研究室：《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》(上)，中央文獻出版社1997年版，第289頁)。同年12月通過的新憲法相應(yīng)作出了“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的規(guī)定。這一規(guī)定體現(xiàn)出黨政關(guān)系的法治化取向。
1987年10月，黨的十三大報告對“黨政分開”作了專題論述，明確提出了“應(yīng)當改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關(guān)、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”，規(guī)定黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo);企業(yè)黨組織的作用是保證監(jiān)督;各級黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委;黨委撤銷與政府機構(gòu)重疊對口的部門;撤銷政府各部門的黨組;企事業(yè)黨組織逐步改為屬地化管理;等等。
黨的十三大以后，黨中央政治局、政治局常委會、中央書記處都制定了“工作規(guī)劃”，國務(wù)院制定了“工作規(guī)則”。這些規(guī)劃和規(guī)則明確了黨中央機構(gòu)和國務(wù)院各自的職能、工作范圍和工作方式，為黨中央和國家最高行政機關(guān)執(zhí)行黨政職能分開作了示范。黨中央直屬機構(gòu)也按照黨政分開、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)原則進行了改革。各省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，按照黨政職能分開的要求相繼制定了各自的工作規(guī)劃和規(guī)則。同時，在具體的組織形式及工作方式上進行了一系列的改革。
二、在黨政分工、黨政分合中推進黨政關(guān)系法治化
黨的十四大以來，黨政關(guān)系調(diào)整進入第二階段。
社會主義市場經(jīng)濟的提出使政黨系統(tǒng)、國家政權(quán)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)三者之間的良性互動、關(guān)系優(yōu)化的環(huán)境發(fā)生了根本性變化，黨政關(guān)系法治化成為必然選擇。
黨的十四大明確提出以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為中國經(jīng)濟體制改革的總體目標，標志著中國經(jīng)濟管理體制的根本性變化，使政黨系統(tǒng)、國家政權(quán)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)三者之間的良性互動、關(guān)系優(yōu)化的環(huán)境發(fā)生了根本性變化。市場經(jīng)濟的發(fā)展必然帶來政治、社會、思想等各方面的變化，加之經(jīng)濟全球化的影響，都要求計劃經(jīng)濟體制下形成的黨政關(guān)系進行調(diào)整以適應(yīng)新的實踐的要求。從此，經(jīng)濟領(lǐng)域市場化、社會領(lǐng)域多元化和政治領(lǐng)域民主化成為中國改革的共識和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，黨政關(guān)系法治化成為必然選擇。
在黨的十四大以來黨政關(guān)系的調(diào)整中，正式文件中再也沒有出現(xiàn)“黨政分開”字樣，實踐中，經(jīng)歷了黨政從著力機構(gòu)分開到著力職能分開，再到淡化黨政分開，實際上黨與政有分有合，宜分則分宜合則合這樣一個過程，自始至終以法治化為取向。
黨的十四大把建立社會主義市場經(jīng)濟體制確定為我國經(jīng)濟體制改革的目標，這是我們黨在現(xiàn)代化道路上的一個偉大創(chuàng)舉和重大突破。一方面，由于不同國家的基本制度不同，所有制關(guān)系的基礎(chǔ)不同，各國的市場經(jīng)濟不能不具有各自的特性。中國的社會主義市場經(jīng)濟，既要充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，又要充分發(fā)揮市場機制的作用，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，并使改革和發(fā)展的成果惠及全體人民，實現(xiàn)發(fā)展社會生產(chǎn)力與全體人民共同富裕的統(tǒng)一，促進社會公平與正義，構(gòu)建社會主義和諧社會。這是與世界上出現(xiàn)的各種市場經(jīng)濟模式都不相同的一種嶄新的市場經(jīng)濟。另一方面，具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟也是市場經(jīng)濟，必然具有市場經(jīng)濟的共性，它與其他國家的市場經(jīng)濟仍有許多共同之處。如，市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，經(jīng)濟活動遵循價值規(guī)律，適應(yīng)供求關(guān)系的變化，隨著現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟市場化程度的提高，國家宏觀調(diào)控與市場競爭已經(jīng)緊密相連，經(jīng)常交織在一起，市場經(jīng)濟越是發(fā)展，越是要求大社會(“大社會”是指充分發(fā)揮個人、企業(yè)以及各種社會組織的經(jīng)濟自主權(quán)和自我管理功能，逐步實行廣泛的民主自治和民主管理。“大社會”能不能“大”起來，歸根結(jié)底要看經(jīng)濟的市場化程度)強政府，等等。這就必須研究什么樣的黨政關(guān)系能保證“強政府”。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟從某種意義上說就是法治經(jīng)濟，對民主、法治有著本能的強烈要求，它要求把法律作為對經(jīng)濟運行實行宏觀調(diào)控和微觀調(diào)節(jié)的最主要手段，其他各種手段都必須納入法治的范圍，并要求整個社會生活與之相適應(yīng)。只有這樣，才能確立一整套完備的市場規(guī)則，形成和維護規(guī)范的市場秩序，保障市場機制的良性運行。
市場經(jīng)濟越是發(fā)展，對法律的需求越是突出、迫切。這既包括對市場主體的法律地位及其權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的確認，對諸如產(chǎn)權(quán)關(guān)系、市場體系、市場組織和結(jié)構(gòu)等市場經(jīng)濟制度的規(guī)定，對各種生產(chǎn)要素的市場配置、市場參加者的行為及相互關(guān)系等市場經(jīng)濟關(guān)系的界定，對市場經(jīng)濟運行機制和各環(huán)節(jié)的規(guī)范，反對不正當競爭和壟斷，維護市場秩序等，又包括規(guī)范政府調(diào)控市場的行為，以法治權(quán)，以權(quán)利制約權(quán)力等。健全法制體系和完備法律手段已成為市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求和有機構(gòu)成。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場秩序和效率非常重要，而協(xié)調(diào)社會分配、平衡利益關(guān)系、達到起碼的社會公平同樣重要。效率與公平這是人類物質(zhì)生產(chǎn)與生活的固有矛盾，單純追求公平來犧牲效率不行，因為如果不以生產(chǎn)力的發(fā)展和勞動效率的提高為基礎(chǔ)，就沒有條件實現(xiàn)社會公平;強調(diào)效率而忽視、放棄社會公平也不行，因為分配不公、不合理，不僅會刺傷勞動者的積極性，而且會減弱廣大人民群眾對改革的支持力和承受力。從長遠來說，也不利于實現(xiàn)共同富裕。既要通過市場競爭機制進行初次分配反映效率和差距，又要通過國家調(diào)節(jié)的作用進行的再分配體現(xiàn)社會公平，最終實現(xiàn)共同富裕，更離不開法治。做到使適度的政府宏觀調(diào)控和必要的行政管理與市場機制有機耦合，關(guān)鍵也要靠法治。
正因為如此，1997年9月，黨的十五大明確提出把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，第一次把“建設(shè)社會主義法治國家”確立為奮斗目標。
“依法治國”方略的提出，標志著黨政關(guān)系的調(diào)整邁向法治化軌道。
黨的十五大后，1999年3月，九屆人大二次會議通過憲法修正案，把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入了憲法。黨政關(guān)系問題的調(diào)整被放到執(zhí)政黨、國家權(quán)力和社會的大系統(tǒng)之中，納入了法治的軌道。從此，經(jīng)濟體制的變化帶來了黨的治國方略的變化，治國方略的變化促進了黨政關(guān)系調(diào)整的進一步科學化。
隨著中國經(jīng)濟體制改革的深入與市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)的市場獨立主體地位被確立下來。主動調(diào)整國家政權(quán)體制和黨政關(guān)系，黨領(lǐng)導(dǎo)、支持政府履行法定職能，是擺在全黨面前的一項現(xiàn)實任務(wù)，完成這項任務(wù)要明確兩點：一是黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作，主要是把握方向，謀劃全局，提出戰(zhàn)略，制定政策，推動立法，營造良好環(huán)境;二是黨領(lǐng)導(dǎo)政府工作，支持政府履行法定職能是間接的不是直接的。這就是所謂的“間接執(zhí)政”。其主要表現(xiàn)是：通過派到政府中的黨組，落實黨的路線方針政策，執(zhí)行黨的決議;積極地宣傳群眾、組織群眾支持和推動政府機關(guān)的工作;適時地領(lǐng)導(dǎo)政府改革，使政府更好地為企業(yè)服務(wù)，滿足公眾多樣化的需要，從而使政府獲得更大的政治支持，同時使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固。
這個階段，由于市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)的經(jīng)濟主體地位不斷強化和實現(xiàn)，這必然伴隨社會作為政治主體地位的強化和實現(xiàn)。與此相聯(lián)系，社會的異質(zhì)性空前提高，個體自主性日益顯現(xiàn)，利益格局多元化，社會力量日漸成熟并逐漸向組織化發(fā)展，開始主動地參與國家政權(quán)系統(tǒng)的運作，承擔本屬于社會自身的職能與責任，向執(zhí)政黨、政府收回原本屬于社會自身的權(quán)力。這樣，整個國家的政治民主化進程不可逆轉(zhuǎn)。與之相適應(yīng)，黨政關(guān)系必須隨之調(diào)整，調(diào)整的方向明顯表現(xiàn)為試圖繞過黨政機構(gòu)與黨政職能的分與不分，以“間接執(zhí)政”直接追求調(diào)動黨政兩個積極性的效果。
黨的十六大以來，黨政關(guān)系的調(diào)整趨向宜分則分，宜合則合，致力于探索規(guī)律性、推進法治化。
隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，黨、國家、社會三者的邊緣進一步廓清，一是黨組織直接控制的社會資源逐漸減少，黨逐漸失去原來賴以直接影響社會的基本手段。二是市場經(jīng)濟以強大的穿透力，改變了人們的思想觀點，獨立、平等、民主、自由、參與、責任等意識深入到政治、經(jīng)濟、文化生活各方面，個體自主性得以彰顯，社會自主性得以充分展開，市場經(jīng)濟的拓展產(chǎn)生了社會利益分化，這些分化的利益又是彼此獨立的、邊界清晰的。為維護自身利益，各利益主體都會要求“游戲規(guī)則”公開公平，并影響國家政權(quán)的運作、參與政治過程;要求執(zhí)政黨依法執(zhí)政，并進行持續(xù)改革，使其權(quán)力運行公開、透明、廉潔、高效。在這種情況下，對于黨政關(guān)系如何更加規(guī)范問題，黨的十六大提出了一個基本思路，要求按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進行監(jiān)督;支持政府履行法定職能，依法行政;從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。
十六屆四中全會決定進一步概括為：黨“把握方向，謀劃全局，提出戰(zhàn)略，制定政策，推動立法，營造良好環(huán)境”。實踐中表現(xiàn)為以發(fā)展黨內(nèi)民主、改革和完善黨的執(zhí)政方式作為突破口，進一步探索黨政關(guān)系的發(fā)展規(guī)律，并以此作為提高黨的執(zhí)政能力的重要組成部分。
黨的十七大再次強調(diào)“以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主”，強調(diào)“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，把人民當家作主作為政治體制改革和黨政關(guān)系改革的根本出發(fā)點和歸宿，力求使社會主義民主制度的完善與黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制的完善同步推進。十七大報告指出，要“建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，“樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念。支持工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體依照法律和各自章程開展工作”。
依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，黨的十七大以來，黨委與人大、政府、政協(xié)合理分工和職責越來越明確，黨委與人大、政府、政協(xié)之間的矛盾摩擦減少了，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式開始步入良性運轉(zhuǎn)的軌道。
三、為有效治理國家而推進黨政關(guān)系科學化
黨的十八大要求全黨要“更加注重改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。這就明確了調(diào)整黨政關(guān)系的出發(fā)點和歸宿都是“有效治理國家”，為此，在黨政關(guān)系不斷法治化的基礎(chǔ)上，未來黨政關(guān)系必須進一步實現(xiàn)科學化，其標準和方向是：
1.合理。即兩者的權(quán)力邊界劃分清晰、適當，具有歷史的合理性，符合黨的執(zhí)政規(guī)律、政黨政治的規(guī)律和人類社會發(fā)展進步的規(guī)律;
2.有效。即有效地促進政治生態(tài)的改善和經(jīng)濟社會的發(fā)展進步;
3.可操作。即黨政權(quán)力運行順暢，不因權(quán)力行使者的不同而不同。而且，黨政權(quán)力運行結(jié)果可預(yù)期，出現(xiàn)問題可預(yù)測、預(yù)防。
4.人民滿意。即體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民理念，有利于黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。
從黨政關(guān)系調(diào)整進程及目前黨政關(guān)系存在的主要問題看，黨政關(guān)系進一步科學化的根本出路在于真實的黨內(nèi)民主與國家民主的真正推進，以及真正做到黨的十八大報告中要求的“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。
(作者：中共中央黨校黨的建設(shè)教研部教授)
