李克強總理在11月1日召開的地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上指出,面對錯綜復雜的國內外經濟形勢和經濟下行壓力,新一屆政府把轉變職能作為第一件大事,緊緊抓住不放,使社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情迸發(fā),經濟呈現出穩(wěn)中向好的形勢。加快改革與調整結構疊加的效果,超出人們預期。
在地方政府職能轉變和機構改革中,重中之重是職能轉變。職能轉變是機構改革的前提與基礎,前者是“神”,后者是“形”,只有在厘清并界定職能的基礎上,才能依據職責權限進行機構改革。在改革中,政府職能轉變應明確以下幾個方面的內容:
第一,職能轉變的方向是理順政府與市場、社會之間的關系。隨著市場經濟的發(fā)展與公民社會的發(fā)育,政府應當通過政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會事務管理中的作用。政府自身從大量的微觀經濟管理與社會管理中抽身出來,把該由政府管理的事項切實管好。
此次改革把行政審批制度改革作為政府職能轉變的抓手和突破口,對政府來說是一場削減利益的自我改革。因此,要防止以下問題的出現:一是明放暗不放。一些下放、減少的行政審批權被地方政府截流,也有一些仍然掌握在政府下屬的事業(yè)單位手中。應建立起合理的評估與監(jiān)督機制,保證公眾、媒體、人大等多元主體的充分參與。二是放權無人接。當前我國的社會組織發(fā)育并不成熟,企業(yè)的資質審查等依靠行業(yè)協(xié)會來監(jiān)管,可能會出現無人有能力承接的問題。因此,應當把放權與社會力量的培育結合起來。三是政府工作的流程再造問題。有些地方試點網絡行政審批改革,但其工作規(guī)則和程序卻并沒有給公民帶來真正便利。因此,任何一項與公眾生活、企業(yè)經營、社會組織活動密切相關的政策出臺或修改,都應保證公眾的參與、信息的公開透明,使流程優(yōu)化具有合理依據。四是放權后的監(jiān)管問題。在放權之后,原來的事前審批轉為事后監(jiān)督,如果政府監(jiān)管能力沒有相應提高,就會難逃“一放就亂、一亂就收”的惡性循環(huán)。因此,應提高而不是降低對政府工作的要求,提高政府的精細化管理能力。
第二,政府職能轉變的依據是經濟社會的發(fā)展。一個時期內,政府職能不是固定不變,而是一個動態(tài)調整的過程。政府職能應向什么方向轉、如何轉應與當時的社會經濟環(huán)境相適應。1986年,中國政府首次提出職能轉變,先是從微觀經濟管理轉變到宏觀經濟調控;2003年機構改革明確提出政府的職能是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務;隨著經濟的發(fā)展和市場經濟體制的完善,政府公共服務、社會管理方面的薄弱之處凸顯,中國政府2008年開始將保障和改善民生、加強社會管理和公共服務列為改革重點。
當前,人口的老齡化、生態(tài)環(huán)境惡化、食品安全問題升溫以及城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距拉大等問題都需要關注,今后政府職能轉變的方向應從減少直接經濟管理轉向加強公共管理,以管理能力的提高促進養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育、扶貧等公共服務的供給,促進食品、環(huán)境等監(jiān)管能力的提高。但是,當前我國財政供養(yǎng)人口的結構性特點卻與社會發(fā)展需求有距離:中央偏低而地方偏高,從事經濟、政工、后勤的人員偏高,而從事公共服務和社會保障、財稅、警察等方面的人員偏低。因此,結構性方面的改革,例如行政機構、人員的調整也應與社會現實需求相適應。
第三,政府職能轉變既需關注結構調整,更需關注程序變革。行政體制改革既包括結構性變革,也包括程序性變革。前者主要指結構的調整,解決權力的歸屬問題,而后者主要指程序的運作,解決權力的運行問題。當前的改革主要關注第一個問題,重點在于機構、人員的調整、精簡,對于第二個問題關注還較少。這導致公共政策的執(zhí)行力不夠,許多政府框架內的公共服務都沒有得到切實履行,政府應從運作機制入手,從政府過程的整體設計到具體工作的流程安排,建章立制,規(guī)范好權力的運行。通過建立與完善民主決策制度、公民參與制度、專家咨詢制度、政務公開制度、政府采購制度、行政問責制、績效評估制度等保障并推進政府職能轉變。例如,以公民參與、民主決策提高決策的合法性,以專家咨詢提高決策的科學性,以政務公開解決政府工作的透明度問題,以行政問責、績效評估提高政府的執(zhí)行力,以政府采購減少政府財政壓力和培育社會力量。
從以上分析來看,此次改革的目標清晰、方向明確,但是,如果要厘清并理順政府、市場和社會的關系,實現政府內部各項職能的合理配置,還需要在結構性變革和程序性變革方面進行精細化的設計,以各項配套措施提高決策的執(zhí)行力。
(作者:中國政法大學政治與公共管理學院教授)