（三）依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)分值，確定調(diào)查等級(jí)

通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品以及食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)，就比較容易確定調(diào)查等級(jí)。從行政調(diào)查科學(xué)化角度而言，也可以用分值的方法來(lái)確定。假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)食品的等級(jí)依次用數(shù)值：a1、a2、a3和a4表示，并且這4個(gè)數(shù)值為負(fù)數(shù)；而食品生產(chǎn)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力等級(jí)依次用數(shù)值：b1、b2 、b3和b4表示，并且這4個(gè)數(shù)值為正數(shù)。從理論上而言，共有16種組合，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)本轄區(qū)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的實(shí)際情況確立屬于何種類型的組合，從而計(jì)算出該類企業(yè)最終得分值，根據(jù)分值，行政機(jī)關(guān)最終確定行政調(diào)查等級(jí)。從實(shí)踐來(lái)看，到底應(yīng)當(dāng)確立多少類型的調(diào)查等級(jí)，各地并不一致。比如，江蘇省統(tǒng)一規(guī)定了5個(gè)等級(jí)，從高到低（從重點(diǎn)監(jiān)管到一般監(jiān)管）分別是：紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色；而上海市統(tǒng)一規(guī)定了4個(gè)等級(jí)，從低到高分別是：A、B、C和D。本文主張是，對(duì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)調(diào)查等級(jí)的確定需要與風(fēng)險(xiǎn)食品和企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)保持一致，也就是分為4個(gè)等級(jí)，從高到低（從重點(diǎn)調(diào)查到一般調(diào)查）分別為：紅色、橙色、黃色和藍(lán)色。對(duì)于不同調(diào)查等級(jí)企業(yè)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)厥称钒踩蝿?shì)，確定每年、季度和月份的調(diào)查頻次。比如，上海市對(duì)D級(jí)企業(yè)每年調(diào)查次數(shù)為12次，而對(duì)A級(jí)企業(yè)每年調(diào)查次數(shù)為2次。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，如果一家食品企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)或加工兩種以上風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)食品，則需要按照從嚴(yán)原則來(lái)確定調(diào)查等級(jí)，比如，一個(gè)企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)較大風(fēng)險(xiǎn)食品與一般風(fēng)險(xiǎn)食品，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)按照較大風(fēng)險(xiǎn)食品所體現(xiàn)數(shù)值來(lái)確定調(diào)查等級(jí)。此外，調(diào)查等級(jí)在保持相對(duì)穩(wěn)定情況下，也需要依據(jù)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力變化或一類食品本身風(fēng)險(xiǎn)變化作相應(yīng)調(diào)整.

三、基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查之合理性基礎(chǔ)

以上，從3個(gè)方面論述了基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查的主要內(nèi)容，那么，為何要將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原理引入到食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查中來(lái)，并要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)食品類型以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)食品的能力級(jí)別來(lái)確定調(diào)查等級(jí)？具體理?yè)?jù)分述如下。

（一）能夠確保行政機(jī)關(guān)行使裁量性的調(diào)查權(quán)力符合理性

雖然《食品安全法》第77條、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第39條等法律規(guī)范賦予了國(guó)家行政機(jī)關(guān)以抽樣檢驗(yàn)、抽查、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式來(lái)調(diào)查食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)和銷售的食品的權(quán)力，但它們并沒(méi)有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在何時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)施何種頻次調(diào)查，而是將此類判斷交給了行政機(jī)關(guān)，由其根據(jù)自身行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)加以確定?？梢?jiàn)，在很大程度上，行政機(jī)關(guān)行使對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的調(diào)查權(quán)力屬于一種裁量性權(quán)力。然而，經(jīng)驗(yàn)反復(fù)表明，風(fēng)險(xiǎn)食品的調(diào)查機(jī)關(guān)“根據(jù)寬泛的制定法指令行使自由裁量權(quán)以平等地、有效地履行其職責(zé)方面已經(jīng)歸于失敗” [19]。在2011年上海“染色饅頭”事件中，行政機(jī)關(guān)工作人員坐在該“染色饅頭”生產(chǎn)企業(yè)的辦公室內(nèi)檢查由該企業(yè)員工送來(lái)的“饅頭”的執(zhí)法情形就是佐證 [20]。然而，試圖通過(guò)人民法院的司法審查也無(wú)力解決此類問(wèn)題。因?yàn)槿嗣穹ㄔ旱乃痉▽彶閮H僅是制約行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)力的消極機(jī)制，等到行政相對(duì)人來(lái)啟動(dòng)司法審查程序時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)食品可能早已為消費(fèi)者所食用了。由此，如何確保行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品實(shí)施的裁量性調(diào)查權(quán)力符合理性，體現(xiàn)公平、公正、正義價(jià)值，對(duì)被調(diào)查的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一視同仁，對(duì)同種情況，同樣對(duì)待；對(duì)不同情況，不同對(duì)待，從而有效實(shí)現(xiàn)食品安全法律規(guī)范的宗旨，的確是長(zhǎng)期困擾立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的難題。對(duì)此，有學(xué)者建議運(yùn)用行政法基本原則，比如，法律保留、程序公正和比例原則等，來(lái)制約行政調(diào)查權(quán)力 [21]。然而，如果沒(méi)有可操作的技術(shù)方案來(lái)將這些原則具體化，依然會(huì)留給實(shí)施行政調(diào)查的行政機(jī)關(guān)寬泛的自由裁量權(quán)。

而基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查，其實(shí)就是要將行政機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的比例原則、適度原則和必要性原則予以具體化，形成切實(shí)可行的操作方案。至于在食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查中引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原理為何具有這樣一種功效，這是由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估性質(zhì)所決定的。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專家咨詢委員會(huì)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，系統(tǒng)地、有目的地對(duì)食源性危害（化學(xué)的、生物的、物理的）對(duì)人體產(chǎn)生的已知的或潛在的健康不良作用的可能性的一切與食品有關(guān)的危害作科學(xué)評(píng)估 [22]。我國(guó)科學(xué)家陳君實(shí)先生可斷言：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是獨(dú)立評(píng)估，專家在工作中不受任何政治、經(jīng)濟(jì)、文化和飲食習(xí)慣的影響。” [23]我國(guó)另一學(xué)者也認(rèn)為：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通常被認(rèn)為是科學(xué)事業(yè)，與傾向于價(jià)值權(quán)衡的風(fēng)險(xiǎn)管理有所不同。面對(duì)科學(xué)事業(yè)，專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的科學(xué)家顯然比作為通才的法官擁有更大的話語(yǔ)權(quán)” [24]。

這些論述表明，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的性質(zhì)屬于一項(xiàng)科學(xué)事業(yè)，而科學(xué)只是描述客觀世界，它是經(jīng)驗(yàn)的，不是規(guī)范的，就“是什么”提供可驗(yàn)證的描述以及相關(guān)解釋和推論，而不強(qiáng)加“應(yīng)該是什么”的判斷 [25]。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)科學(xué)事業(yè)，這就決定了它具有為行政機(jī)關(guān)實(shí)施包括行政調(diào)查在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理提供依據(jù)的能力。對(duì)此，國(guó)外學(xué)者早已指出，風(fēng)險(xiǎn)分析體系包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)管理，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ) [26]。如果將這種略帶管理學(xué)意味的描述轉(zhuǎn)化為行政法上的話語(yǔ)，那就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是借助于科學(xué)知識(shí)來(lái)將行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的過(guò)程合法化，本質(zhì)上是一種“理性的合法化” [27]模式，即通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，合理地為食品生產(chǎn)企業(yè)所生產(chǎn)和加工的食品的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)；通過(guò)建構(gòu)科學(xué)的用以判斷食品生產(chǎn)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，同樣給它們防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力分級(jí)；依據(jù)這兩個(gè)變量，最終確定對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的行政調(diào)查等級(jí)以及調(diào)查頻次，并適時(shí)地作動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而最大限度地積壓、排除或限制行政機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)力時(shí)可能出現(xiàn)的恣意、任性或反覆無(wú)常。由此可見(jiàn)，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查能夠較好的確保行政機(jī)關(guān)理性地行使裁量性調(diào)查權(quán)力。

（二）能夠緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過(guò)高與執(zhí)法人力和物力短缺之間的矛盾

當(dāng)食品安全法的制定者賦予行政機(jī)關(guān)調(diào)查食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力以便為其后續(xù)其他行政決定提供信息、證據(jù)時(shí)，他們一定也意識(shí)到，當(dāng)面對(duì)千萬(wàn)個(gè)、且處于分散狀態(tài)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者時(shí)，行使調(diào)查權(quán)力的行政機(jī)關(guān)自身也面臨系統(tǒng)的信息赤字或信息不對(duì)稱問(wèn)題。這是因?yàn)槭称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是風(fēng)險(xiǎn)食品的具體制造者，是食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的直接擁有者。他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品地生產(chǎn)和加工過(guò)程、原料來(lái)源和組成、對(duì)人體的可能不良反應(yīng)等信息都能夠親自掌握。然而，作為市場(chǎng)中的逐利者和競(jìng)爭(zhēng)者，他們不會(huì)自愿地向食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查機(jī)關(guān)提供，相反，他們還會(huì)采取一種集體沉默策略，以便為自身帶來(lái)最大化的經(jīng)濟(jì)利益 [28]。而依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)是由無(wú)數(shù)次交易構(gòu)成的，而信息不對(duì)稱或赤字是產(chǎn)生交易 [29]費(fèi)用的根源，交易費(fèi)用過(guò)高會(huì)使交易無(wú)從發(fā)生 [30]。可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施行政調(diào)查時(shí)，也面臨著交易費(fèi)用難題，或者通常所說(shuō)的高昂的行政執(zhí)法成本。

另一方面，從我國(guó)當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的行政調(diào)查情況來(lái)看，行政機(jī)關(guān)所面臨的人力和物力的“赤字”正如其所面臨的“信息赤字”那樣嚴(yán)峻。以江蘇省為例，根據(jù)該省質(zhì)檢局2011年提供的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該省有食品、食品添加劑及食品相關(guān)企業(yè)11，080多家，質(zhì)檢機(jī)關(guān)直接監(jiān)管的食品小作坊13，158多家，而該省質(zhì)檢系統(tǒng)共有食品監(jiān)管人員332人，監(jiān)管人員與監(jiān)管對(duì)象數(shù)量比大約為1：73，特別是基層質(zhì)檢機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)處于長(zhǎng)期短缺狀態(tài) [31]。管中窺豹，可見(jiàn)一斑，江蘇省質(zhì)檢系統(tǒng)所面臨的行政調(diào)查人力和物力短缺問(wèn)題正是全國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的行政調(diào)查機(jī)關(guān)所面臨的問(wèn)題的一個(gè)縮影或?qū)懻铡?/p>

那么如何緩解行政調(diào)查執(zhí)法成本過(guò)高與執(zhí)法人力和物力短缺之間的矛盾？在政府財(cái)政預(yù)算約束條件下，試圖通過(guò)大規(guī)模地增加人員編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算來(lái)解決該矛盾是不現(xiàn)實(shí)；同樣，試圖通過(guò)要求行政調(diào)查執(zhí)法人員無(wú)私奉獻(xiàn)、克勤克儉來(lái)化解該矛盾也不太可能成功。這是因?yàn)?ldquo;一個(gè)人，無(wú)論他是一個(gè)政府官員還是一個(gè)企業(yè)主，都被認(rèn)為在他所依存的體制所允許的界限內(nèi)進(jìn)行自己的選擇、追求自己的目標(biāo)” [32]。由此，作為一個(gè)理性的決策和執(zhí)法者，食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查機(jī)關(guān)必然會(huì)在搜索和甄別某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息所需成本及該信息所能產(chǎn)生收益之間進(jìn)行調(diào)適。他們不會(huì)無(wú)限制地展開(kāi)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息搜尋，而是在對(duì)信息投資的預(yù)期邊際收益等于預(yù)期邊際成本這一點(diǎn)停下來(lái)。由此可見(jiàn)，需要探索新的途徑來(lái)化解該矛盾。而本文所提出、且已經(jīng)在一些地方開(kāi)始實(shí)踐的 [33]基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度不失為一種可行的選擇。這是因?yàn)椋ㄟ^(guò)該制度，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，行政機(jī)關(guān)無(wú)需開(kāi)展頻繁的執(zhí)法檢查，對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)甚至可以大大減少檢查次數(shù)。行政調(diào)查次數(shù)的減少，自然可以節(jié)約執(zhí)法成本，降低人力和物力支出，從而有效地緩解上述矛盾。

（三）能夠較好平衡食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的利益，維持社會(huì)福利最大化

從食品安全法設(shè)立行政調(diào)查制度的宗旨中不難發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施調(diào)查的最終目的是為了確保企業(yè)生產(chǎn)和銷售符合國(guó)家法律規(guī)定的食品，從而保障消費(fèi)者的合法權(quán)益 [34]。可是，行政調(diào)查是需要支付高昂執(zhí)法成本的，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為配合行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，也需要支出相應(yīng)的成本。這些成本雖然先由食品安全風(fēng)險(xiǎn)制造者和國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接承擔(dān)，但最終都由社會(huì)公眾來(lái)承擔(dān)。有時(shí)行政機(jī)關(guān)調(diào)查（食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者配合調(diào)查）一定程度的食品安全風(fēng)險(xiǎn)所需花費(fèi)的成本，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)因這一定程度的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的獲得而帶來(lái)的收益，因此，并不是將所有食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查得越徹底越好。反之，放任對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查也需要付出高昂的成本——由廣大的食品安全風(fēng)險(xiǎn)承受者先直接承擔(dān)，當(dāng)然最終都由社會(huì)來(lái)承擔(dān)。因此，放任食品安全風(fēng)險(xiǎn)，任其自由泛濫，也是沒(méi)有效率的行為。關(guān)鍵是在100%調(diào)查食品安全風(fēng)險(xiǎn)與0%調(diào)查食品安全風(fēng)險(xiǎn)之間找到有效率的風(fēng)險(xiǎn)減少之點(diǎn)。那么這一有效率的點(diǎn)在何處？經(jīng)濟(jì)學(xué)為此提供了答案。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，特定主體調(diào)查食品安全風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)通常呈現(xiàn)邊際收益遞減而邊際成本遞增的趨勢(shì)，即當(dāng)越來(lái)越多的食品安全風(fēng)險(xiǎn)被調(diào)查時(shí)，調(diào)查每一項(xiàng)額外的食品安全風(fēng)險(xiǎn)所需要的成本就增加，而所獲得的收益則減少。當(dāng)調(diào)查一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的邊際成本等于調(diào)查一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的邊際收益時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的有效率的點(diǎn)就產(chǎn)生———社會(huì)福利最大化的風(fēng)險(xiǎn)減少（假設(shè)用Ｍ 表示）。如果所調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)越過(guò)這一點(diǎn)Ｍ，那么就是無(wú)效率的。因?yàn)?，此時(shí)每一個(gè)額外單位的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的成本將超過(guò)它所能帶來(lái)的收益。相反，如果沒(méi)有將風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查到這一點(diǎn)Ｍ，也是無(wú)效率的。因?yàn)榇藭r(shí)繼續(xù)調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)的成本將小于它所產(chǎn)生的收益。因而，科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在邊際收益等于邊際成本之處停下來(lái)，這是食品安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查量的最優(yōu)解，即社會(huì)最優(yōu)程度。

那么如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)最優(yōu)程度，從而達(dá)到社會(huì)福利最大化。顯然，“食品質(zhì)量免檢制度”無(wú)法實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，因?yàn)檫@是放任食品安全風(fēng)險(xiǎn)，任其自由泛濫的沒(méi)有效率的行為；而24小時(shí)的“駐廠監(jiān)督制度”則走向另一個(gè)極端 [35]。相反，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查制度則最有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最優(yōu)程度。這是因?yàn)椋阂环矫?，通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系以及企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，行政機(jī)關(guān)可以盡最大可能地獲知被調(diào)查的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)和銷售風(fēng)險(xiǎn)食品的可能性及嚴(yán)重程度，以便科學(xué)確定行政調(diào)查頻次，從而盡可能接近M點(diǎn)，避免在“駐廠監(jiān)督制度”中那樣采取24小時(shí)嚴(yán)防盯守態(tài)勢(shì)，以致帶來(lái)無(wú)謂浪費(fèi)執(zhí)法成本，過(guò)度增加企業(yè)配合調(diào)查成本的消極后果；另一方面，在確定對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的調(diào)查等級(jí)之后，行政機(jī)關(guān)將合理分配調(diào)查頻次，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的企業(yè)，增加檢查頻次，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低的企業(yè)，減少檢查頻次，從而避免“食品質(zhì)量免檢制度”下放任檢查，無(wú)視保護(hù)社會(huì)公眾健康權(quán)益的弊端。由此可見(jiàn)，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查既能理性地減少檢查頻率，節(jié)約執(zhí)法成本，避免過(guò)于干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也能有效配置執(zhí)法資源，保護(hù)社會(huì)公眾身體健康，從而盡最大可能地維持社會(huì)福利最大化。