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余彪:鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作為何名實分離?(2)

——讀《策略主義——桔鎮(zhèn)的運作邏輯》

按照韋伯的觀點,官僚制指的是一種權力依職能和職位進行分工和分層,以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式[3]246。桔鎮(zhèn)的官僚制實際上是一種變形的官僚制,或者說是一種殘缺的官僚制。這種官僚制的變形,作者認為還受到另外一種不可忽視的因素的影響,即自上個世紀90年代后以經(jīng)濟建設為中心導致的“壓力型體制”。所謂“壓力型體制”,指的是,一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化分解的管理方式和物質化的評價體系[4]28。在桔鎮(zhèn),招商引資任務從2002年的600萬增長到2009年的4000萬,原本沒有的外資任務到2009年也要求達到80萬美元,這對于一個中部山區(qū)的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑構成了巨大的招商壓力。但為了把任務完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好給外商投資在土地、稅收等方面提供“全方位的優(yōu)惠”和“保姆式服務”的高級待遇[1]93。然而,在無數(shù)個類似桔鎮(zhèn)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)天天等著外來資金下鍋時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)依舊很難完成招商引資的天文數(shù)字,這時鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不通過各種手段在招商數(shù)字上做文章。這與我們在桔鎮(zhèn)所屬省的另外一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查類似,當?shù)貫榱送瓿缮厦嫦逻_的稅收任務,不得不通過自創(chuàng)的“引稅”方法來彌補缺額。

壓力型體制體現(xiàn)得最為突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的迎檢工作。筆者曾經(jīng)訪談過一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部,他說鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級政府,誰都可以來檢查,誰都得罪不起,誰過來鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導都不能有絲毫馬虎,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作是一陣子一陣子的。這確實道出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實處境。如前所述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的往往是不可能完成的任務,即使是挖空心思在表面上把文章做好,也要在上級下來檢查考核過關后才算真正完成。否則,即使前面工作做得再好,也是浪費白搭。由此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)練就出一套高超的迎檢戰(zhàn)術。在綜合考察上,通過事先精心策劃和演練的“布景”,給領導展現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定的良好形象;在專項檢查上,尤其是該省領導特別重視的計劃生育工作檢查,桔鎮(zhèn)自知“放水養(yǎng)魚”導致的超生人口遠遠超過上報的數(shù)目,不得不在檢查組到來之前對超生對象實行“隔離”,防止出現(xiàn)“意外”;同時,對上級計生檢查組實行“間諜”式的跟蹤,隨時掌握檢查組的任何動向。而在壓力的傳導機制下,縣市兩級往往又形成與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“共謀”,似乎印證了村民眼中“官官相護”的感知。正是每年各種各樣定期與不定期的檢查,好比給鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了一道一道的緊箍咒,迫使其運用非正式手段超常規(guī)運作。

除卻國家自上而下力量引致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作變形,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于處于鄉(xiāng)村社會上聯(lián)國家的節(jié)點的特殊位置,它還受到鄉(xiāng)村社會自下而上的因素的塑造。鄉(xiāng)村社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的塑造,主要在于鄉(xiāng)村社會內涵的鄉(xiāng)土性浸染和擴散。在費孝通先生的筆下,“鄉(xiāng)土性”概括的是傳統(tǒng)中國的基層社會,以此區(qū)別于中國傳統(tǒng)社會的上層,也區(qū)別于近代以來的西方社會。作者認為,從鄉(xiāng)村治理角度看,構成“鄉(xiāng)土性”的內核主要是“人情社會”、“長老統(tǒng)治”、“禮治秩序”[1]122,即以長老或鄉(xiāng)紳為治理主體,以權力文化網(wǎng)絡為治理資源和“場域”,實現(xiàn)了傳統(tǒng)社會“皇權不下縣”的鄉(xiāng)村自治局面。當然,隨著中國近百年的現(xiàn)代化洗禮,特別是解放后革命狂潮的劇烈沖擊和改革開放后市場經(jīng)濟的侵蝕,傳統(tǒng)的權力文化資源大量流失,理想意義上的鄉(xiāng)土社會已經(jīng)不復存在,當前社會的鄉(xiāng)土性呈現(xiàn)出時代的特點,作者將其概括為“村莊社會關聯(lián)的的原子化”、村莊權威“驅魅化”之后的理性不足、村民行為模式的非程式性以及鄉(xiāng)村社會關系的“差序性”[1]18。

以官僚制為模板設置的鄉(xiāng)鎮(zhèn),面對與自身不對稱的鄉(xiāng)土社會,不得對做出相應的調適。稅費改革后,國家一方面輸入資源,即所謂的“以工補農”政策,大量的惠農政策出臺,新農村建設工作也是如火如荼,另一方面輸入法律,其口號是依法治國,具體要求是加強基層的普法教育,而更多的就是鄉(xiāng)村干部依法行政,建設服務型政府。但是從治理效果來看并不太好,甚至是引發(fā)了農村新一輪的矛盾爆發(fā)潮,集中表現(xiàn)的就是謀利型上訪的大量出現(xiàn)[5]。這種治理局面的出現(xiàn),無疑是當前鄉(xiāng)村社會鄉(xiāng)土性流失后無公德的個人充滿的結果。在這種治理背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要維持基本的鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定,就不得不動用各種正式和非正式、合法和不合法的手段進行策略式的治理。依然以計劃生育為例,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)有放水養(yǎng)魚的財政稅收沖動,但是在一票否決制的高壓下,難免某時某刻被舉報丟掉烏紗帽,因此它也不敢肆無忌憚地放水,該抓的時候還得抓;而另外國家又接連出臺計劃生育工作的規(guī)范條例,不斷要求基層依法開展工作,這對于那些慣于使用“弱者的武器”的超生戶來說絲毫不起作用,此時政府也就只好“非法行政”,動用暴力。在資訊發(fā)達、“維權”話語高漲的今天,暴力日益受到譴責而遭到規(guī)訓,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就只好在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上下功夫,形成鄉(xiāng)村治理的文牘化。

類似的鄉(xiāng)土性制約在村干部選舉及鄉(xiāng)干部選拔上亦有極為明顯的體現(xiàn)。在稅費改革后的鄉(xiāng)村社會關系上,似乎并沒有出現(xiàn)所謂的“鄉(xiāng)村利益共同體”的瓦解,相反“富人治村”成為全國各地農村的普遍現(xiàn)象。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權威弱化治理資源不足的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)最需要的是那些“黑白通吃”的干部,而鄉(xiāng)村社會的富人往往同時具備這兩種角色,他們可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)手下的得力干將,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持下一般能夠在村莊選舉中脫穎而出。在一個村莊內部,所謂的富人并不止一家,這時就存在激烈的選舉斗爭,尤其是在村干部待遇越來越好的現(xiàn)在。以我們在華北、江西和福建等地的調查經(jīng)驗,在派系分化或者是宗族性村莊中,選舉往往演變?yōu)榇迩f內部政治力量的斗爭,由于鄉(xiāng)土社會于現(xiàn)代選舉并不具備共識性基礎,甚至選舉結束后仍然上演無休止的斗爭。因此,在桔鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)將選舉工作的目標定為“確保村莊權力的平穩(wěn)過渡,確保村莊秩序穩(wěn)定”[1]188,只要村干部大事不出一般輕易不會替換。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚系統(tǒng)內部,由于干部大多來自于本鄉(xiāng)或者是本縣的范圍內,各種情感性關系、混合性關系和工具性關系盤根錯節(jié)糾纏不清,干部選拔的正規(guī)化渠道和方式為“關系化”的渠道和方式所取代,從而成為“鄉(xiāng)域”政治內的最大政治。

綜合以上敘述可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的邏輯就比較清晰了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作為何名實分離的現(xiàn)象也就可以理解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以選擇這樣一種生存方式,與其所處的國家與基層社會聯(lián)接點的“場域”密切關聯(lián)。特別是在當前特殊的轉型社會時期,這種“場域”效應更是被極大地增強了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國正式行政官僚系統(tǒng)的正式組成部分,其機構設置完全是按照官僚制的原則而設置的,近些年政府著力推動的法治政府和服務型政府建設,更是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官僚化色彩更為濃厚。但是囿于財政資源的匱乏及壓力性體制的壓迫,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不使正式的官僚制度進入非正式運作的軌道,再加上當前鄉(xiāng)土社會本身的非程式性、非規(guī)則性因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終選擇了策略主義的生存狀態(tài)。

縱觀全書,作者的邏輯鏈條十分清晰,資料豐富翔實,論證嚴謹有力,給我們提供了一幅鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何運作的立體圖。從華中鄉(xiāng)土派的學術脈絡來看,前幾年吳毅出版的《小鎮(zhèn)喧囂》無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的代表作,它運用政治人類學的方法對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治進行深描,尤其是在解構形形色色的權力技術上極為精彩,在全國學術界產生了廣泛的影響。而歐陽靜的這本著作則是在此基礎上兼顧“結構——制度”分析的研究取向和“過程——事件”的研究取向,深入探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的制度基礎和社會基礎,從而為我們理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的性質及其運作邏輯提供了一個新的視角,這對于正在蓬勃開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究無疑是一個大膽的探索。

[參考文獻]

[1] 歐陽靜. 策略主義——桔鎮(zhèn)的運作邏輯[M]. 北京:中國政法大學出版社,2011.

[2] 賀雪峰. 論鄉(xiāng)村治理內卷化——以河南省K鎮(zhèn)調查為例[J]. 開放時代,2011(2):86-101.

[3] 馬克斯·韋伯. 經(jīng)濟與社會(上)[M]. 林榮遠譯. 北京:商務印書館,1997.

[4] 榮敬本等. 從壓力型體制向民主合作體制的轉變:縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M]. 北京:中央編譯出版社,1998.

[5] 田先紅. 從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架[J]. 開放時代,2010(6):24-38.

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[責任編輯:鄭韶武]
標簽: 名實   鄉(xiāng)鎮(zhèn)   運作   余彪