發(fā)達國家有關產能過剩的退出政策措施

——實施回購

回購主要是指政府、非政府組織或者某些企業(yè)將過剩行業(yè)里的多余設備、基礎設施或者某些企業(yè)全部買下來，不再進行生產，從而達到降低產能的作用。這種方式通常適用農牧漁業(yè)以及造船業(yè)，美國、歐盟、澳大利亞、日本等國都曾經采用過這種措施。

回購的實施方式通常有三種。第一種是政府直接出資進行回購，并由政府部門實施。美國、英國和澳大利亞都曾經在漁業(yè)產能過剩、自然資源不能持續(xù)的情況下由政府直接出資回購多余的漁船。第二種是由行業(yè)組織或者非政府組織來實施回購，政府提供部分補貼或者優(yōu)惠貸款。美國和日本在漁業(yè)產能過剩時也實施過這種措施。日本造船業(yè)產能過剩時主要通過國家提供資金，由行業(yè)協(xié)會來實施回購降低造船能力。第三種是由行業(yè)內的某些企業(yè)家設立基金實施這種回購。冰島、愛爾蘭、蘇格蘭和挪威的漁業(yè)都曾經發(fā)生過這種情況。企業(yè)家自行設立基金進行回購的例子發(fā)生在漁業(yè)領域，主要目的是保護野生資源可持續(xù)利用從而維護行業(yè)長遠利益?；刭彽膬r格由四種方式來確定：拍賣、固定價格、一對一協(xié)商或者第三方估價。

回購實施前國家通常會有相關的退出計劃。該計劃通常由行業(yè)主管部門制定在和行業(yè)協(xié)會密切溝通的基礎上　，主要測算為化解產能過剩有多少設施或者企業(yè)需要回購，可能需要有多少資金配合，回購由什么部門實施，以及回購后的企業(yè)或者設施如何處理等。

澳大利亞等國在進行船業(yè)設備回購的同時，實施與回購相關的配套措施。一是為上岸漁民提供商業(yè)建議、新創(chuàng)業(yè)資金補貼或者優(yōu)惠貸款；二是為漁業(yè)公司提供人員安置資金，為其順利解決職工賠償?shù)葐栴}提供幫助。

——推動兼并重組

許多國家在國內發(fā)生產能過剩時通常推行兼并重組，通過行業(yè)大洗牌調整結構，從而達到減少供給數(shù)量、提高供給質量的目的。推行兼并重組的原因：一是減少產能存量和調整結構，通過兼并手段對新企業(yè)產能進行重新調整，淘汰掉落后產能以及重復投資的設備，從而達到部分企業(yè)或產能退出目的；二是控制增量，從行業(yè)長期發(fā)展看，提高行業(yè)集中度有利于市場有序競爭，減少重復投資，抑制新增產能；三是行業(yè)集中后有利于實施限產計劃，限產措施不改變現(xiàn)有存量，是短時期內解決周期性產能過剩的最好辦法。

日本政府在20世紀70年代和80年代后期經歷兩次造船行業(yè)大蕭條時期，大力推動行業(yè)兼并重組來削減過剩產能。70年代通過兼并重組削減了造船業(yè)35%的過剩產能，在淘汰落后產能的同時，通過設備自動化等措施，提升了日本造船行業(yè)的國際競爭力。1986年重組對象是建造5000萬噸以上的船舶制造廠，通過合并、系列化和業(yè)務合作等形式，將原來的21家企業(yè)減少為8家企業(yè)集團，同時削減了20%的過剩產能。

韓國在20世紀80年代也出現(xiàn)了嚴重的產能過剩問題，為實現(xiàn)專業(yè)化帶來的規(guī)模經濟效應，韓國大力整頓經營不良企業(yè)，并進行企業(yè)間的合并分三個階段進行　。在調整過程中，韓國政府對投資重組企業(yè)和并購企業(yè)提供大規(guī)模資金支持。

1992年歐盟為了消除農業(yè)過剩產能，除了采取休耕、價格補貼外，還對農地進行了重新整合，從而實現(xiàn)了農業(yè)的規(guī)?；?、集約化經營，提高了生產效率。

在鋼鐵業(yè)產能過剩時，美日歐以及澳大利亞等OECD成員國也采取了兼并重組措施，以化解產能過剩。此外，這些國家在漁業(yè)、農業(yè)、紡織、造船、鋼鐵等多個領域都使用過限產措施。具體運作辦法是：成立由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、自治體、政府等相關利益方組成的協(xié)調機構，該機構可以是臨時性的也可以是長期性的組織，主要負責制定和落實限產計劃、業(yè)務轉型指導等；政府對協(xié)調組織和協(xié)調活動給予補貼。目的是通過行業(yè)自律行為解決周期性產能過剩問題，也就是因暫時的需求不足而造成的產能過剩問題。

——促進產能海外轉移

將產能轉移國外也是化解國內產能過剩的有效辦法之一。所謂的產能轉移是指將國內過剩產能行業(yè)的產品或產能出口或轉移到海外，從而消除或者緩解國內的產能過剩狀況。OECD資料顯示，汽車行業(yè)在這方面的表現(xiàn)尤為突出。汽車行業(yè)產能過剩時，OECD國家最常采用兩類方法。一類是促進消費，通過財政補貼或者稅收優(yōu)惠促進消費者更換新車或者購買具有新技術特征的車；另一類方法就是產品及產能出口。美國、日本、德國在本國的汽車行業(yè)產能過剩時都嘗試推動產品出口以及在國外建廠將產能向國外轉移。

日本和韓國很注重通過產品或產能的海外轉移化解國內的產能過剩。如20世紀90年代，日本造船業(yè)陷入第三次大蕭條，為了應對全球化競爭，在進一步提高行業(yè)集中度的同時，采取加快海外生產的措施。為此，日本設立了專門對外貿易投資服務機構，全方位地幫助企業(yè)“走出去”。如設立了負責貿易投資服務的日本貿易振興機構、解決貿易和投資風險的日本貿易保險，還有負責海外投融資的國際協(xié)力銀行等，以上三個機構均為政府授權或出資。此外，還利用政府開發(fā)援助項目ODA　，與當?shù)卣⒘己藐P系，幫助大批日本企業(yè)進行海外投資和貿易。

但值得注意的是，有些行業(yè)將產能轉移國外并非容易之舉。如鋼鐵行業(yè)的高爐生產，由于高爐建設投資高、回收周期長達15年、基礎設施配套要求高等特點，很難輕易將過剩設備轉移到海外生產，只有依靠產品出口來化解過剩產能，如在海外延伸業(yè)務鏈發(fā)展精加工或擴大鋼鐵產品在海外的銷售等。

——對過剩設備處理實施稅收優(yōu)惠

日本對廢棄過剩設備實施優(yōu)惠政策。如1999年10月實施了《產業(yè)活力再生特別措施法》（簡稱“產業(yè)再生法”），它是臨時措施法。主動處理過剩設備的企業(yè)廢棄超過企業(yè)總資產5%的設備　，經有關政府部門審核，可以享受稅收優(yōu)惠政策。主要內容是：企業(yè)可以從次年度起減少納稅額，可以在5—7年內從企業(yè)收益中抵扣掉廢棄設備的損失費；或者企業(yè)可以選擇從上一年度繳納的法人稅中返還部分設備損失費。這些措施雖然在過去也曾實施過，但沒有產業(yè)再生法實施的政策優(yōu)惠力度大。另外，在內閣府下設立了產業(yè)再生機構。除了一些公共法律，針對特殊產業(yè)的產能過剩，日本還出臺了相關產業(yè)臨時法來應對。

——市場化退出機制

除了上述有較強政策性的退出機制外，對于一般行業(yè)或企業(yè)來說，主要通過企業(yè)自行注銷、進入破產程序以及資本退出機制等市場化退出機制讓市場主體進行自身調整，將可能過剩的產能淘汰或者轉移。發(fā)達國家一直沿著降低注銷成本、完善破產程序以及建立資本多渠道退出機制等方向，幫助企業(yè)順利退出，加快產業(yè)的新陳代謝。

日本通過不斷完善破產法來便于企業(yè)退出。在日本，一般企業(yè)的退出主要依據(jù)《破產法》，2005年日本實施了新的破產法，使得企業(yè)破產的程序更加簡單，企業(yè)退出更加容易。此外，美日歐等國多設有個人破產制度。個人破產制度可以保護企業(yè)主在企業(yè)破產時仍能保障自己相對體面的生活，很大程度上可以消除私有企業(yè)主申請破產的后顧之憂。如日本為了保障中小企業(yè)經營主經營的安全，設立以行業(yè)或地域為單位的互助共濟性質的保險制度，企業(yè)每年按照一定比例繳納安全保險金，企業(yè)破產時企業(yè)主可以領取一定費用，來保證其家庭的日常生活。

為了使日本企業(yè)更順利地實施業(yè)務整合，日本在產業(yè)再生法中還制定了支持措施。首先，簡化公司分立手續(xù)，在《商法》中設立特別措施，承認具有認定資格的會計師、審計師、律師出具的企業(yè)資產評估結果，使公司分立手續(xù)由過去的3個月至1年縮短到1個月；其次，制定業(yè)務轉讓便利化制度，規(guī)定大企業(yè)收購資產不足本公司總資產5%的小企業(yè)，不需要股東大會的特別決議等；第三，擴大員工持股范圍，允許子公司的股東或員工持有母公司股份；第四，金融機構所持企業(yè)債務可以股權化，即債轉股；第五，對設立公司、增資、合并等登記稅實行減半等。但是，享受以上政策需要主管部門的認定，并規(guī)定股東資本收益率必須在計劃實施的三年內達到增長2%的目標。

國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“產能過剩背景下如何建立和完善企業(yè)退出政策體系研究”課題組

課題組成員：李志能 王繼承 馬淑萍 范保群

亓長東 王懷宇 周燕 朱鴻鳴

執(zhí)筆：王懷宇 馬淑萍