對農(nóng)業(yè)實行補貼是發(fā)達國家的通行做法。美國、歐盟、日本、韓國等發(fā)達國家多年來農(nóng)業(yè)補貼政策的實踐與經(jīng)驗，對現(xiàn)階段我國建立完善農(nóng)業(yè)補貼制度具有重要啟示和借鑒意義。

一、發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策的啟示

發(fā)達國家多年來實施農(nóng)業(yè)補貼政策的實踐經(jīng)驗，對我們主要有如下啟示：

第一，政策目標清晰、指向明確。綜合來看，發(fā)達國家在實行農(nóng)業(yè)補貼政策的初期階段，為防止政策目標泛化，大多根據(jù)具體的政策目標采取相應(yīng)的措施，要求各種補貼支持措施目標清晰、指向明確、分工合理，避免各類補貼措施出現(xiàn)整合一體、邊際效應(yīng)下降問題。如歐盟早期農(nóng)業(yè)補貼政策目標主要針對解決共同體市場農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全，因此采取了“目標價格”、“門檻價格”和“干預(yù)價格”等嚴密、精致的價格干預(yù)機制。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問題的解決，農(nóng)產(chǎn)品過剩、財政負擔沉重和國際競爭加劇等問題日益突出，歐盟將政策目標調(diào)整為穩(wěn)定農(nóng)民收入、增強農(nóng)產(chǎn)品競爭力，并相應(yīng)改革政策機制，在減少價格支持的同時，向農(nóng)民提供直接收入補貼。

第二，價格支持始終是基礎(chǔ)性措施。盡管各國農(nóng)業(yè)資源條件差異較大、政策目標也不盡一致，但價格支持始終是發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策的基礎(chǔ)性措施。其中，最低保護價是各國使用比較普遍的價格支持措施。如美國采取與信貸支持相結(jié)合的最低保護價制度，雖然70多年來對操作方式進行多次調(diào)整，目前仍然是其農(nóng)業(yè)補貼政策的基石。歐盟的干預(yù)價格制度、日本稻米價格支持和韓國稻米政府收購計劃等，都具有最低保護價性質(zhì)。據(jù)OECD（經(jīng)濟發(fā)展組織）估計，OECD國家1986—1988年價格支持占整個農(nóng)業(yè)補貼的比重達77.1%，盡管近年來各國減少了價格支持，但2005—2007年仍然達51.5%。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，價格支持政策指向明確，操作相對簡單，作用直接、見效較快，對那些補貼能力不強、保障農(nóng)產(chǎn)品供給壓力較大的國家，是一項首選措施。其缺點是扭曲市場信號，若長期實施，將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，使政府財政負擔沉重。

第三，從價格支持逐步向收入補貼轉(zhuǎn)型。為減少農(nóng)產(chǎn)品過剩、緩解居高不下的財政支出壓力、適應(yīng)WTO規(guī)則，發(fā)達國家逐步調(diào)減價格支持，轉(zhuǎn)向收入直接補貼。如美國自1996年就用與價格不掛鉤的“生產(chǎn)靈活性合同補貼”，代替實施多年的“差價補貼”；2002年又用與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價格不掛鉤的“固定直接補貼”，代替“生產(chǎn)靈活性合同補貼”。歐盟自本世紀初以來，在減少價格支持的同時，向農(nóng)民提供直接收入補貼，以替代對農(nóng)民的各類價格補貼。日本自2004年開始改革稻米管理價格制度，實行“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計劃”，對種植水稻的農(nóng)戶實行差價補貼政策。

第四，以掛鉤直接補貼為主。綜合而言，發(fā)達國家近年實行的直接補貼，大多以農(nóng)產(chǎn)品價格、產(chǎn)量、種植面積（動物數(shù)量）、投入品以及農(nóng)戶收入水平等為依據(jù)。如美國的“貸款差額補貼”、日本的“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計劃”、韓國“稻米差價補貼”等與產(chǎn)量和價格掛鉤；美國的“反周期補貼”、日本的“稻米差價補貼”與現(xiàn)行市場價格掛鉤，歐盟的“補償性補貼”以作物種植面積、牲畜數(shù)量為依據(jù)。這些掛鉤直接補貼，既能有效穩(wěn)定農(nóng)民收入，又對市場機制扭曲相對較小，逐步成為發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼的主要方式。相反，WTO鼓勵實行的與產(chǎn)量、面積或價格不掛鉤的直接補貼措施卻并不普遍，如只有美國采取“固定直接補貼”。

第五，農(nóng)業(yè)補貼易增難減。受國內(nèi)政治、社會等因素的影響，發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼具有典型的政治經(jīng)濟學(xué)特征，增加容易、削減困難。近年來各國迫于WTO減讓壓力對農(nóng)業(yè)補貼政策進行改革，但實際上大多以調(diào)整補貼結(jié)構(gòu)為主，把受WTO約束的“黃箱補貼”轉(zhuǎn)移到WTO允許的“綠箱補貼”范圍，并沒有對農(nóng)業(yè)補貼進行實質(zhì)性削減。如歐盟2007年采取“強制性調(diào)整機制”削減農(nóng)業(yè)補貼，但節(jié)約出來的資金只能繼續(xù)用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

第六，注重政策措施的銜接配套。如歐盟設(shè)計的“目標價格”“門檻價格”和“干預(yù)價格”，互為一體，相輔相成，缺一不可，形成嚴密、精致、靈敏的農(nóng)產(chǎn)品價格支持機制；美國建立由“銷售貸款支持”（最低保護價）、“固定直接補貼”和“反周期補貼”組成的“三級收入安全網(wǎng)”，具有價格支持與直接補貼相互配套的政策合力與綜合效能。與此同時，還注重協(xié)調(diào)國內(nèi)補貼與邊境保護措施之間的關(guān)系。如日本、韓國多年來能夠保持國內(nèi)稻米高價，關(guān)鍵是在采取價格支持的同時，也采取了嚴格的進口保護措施。與此相反，去年我國對大豆、油菜籽實行的臨時收儲措施，由于產(chǎn)需缺口大、進口依存度高，臨時收儲政策的托市保價效果并不理想。

二、完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策的基本思路

我國在總體上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，不斷加大對農(nóng)業(yè)的補貼支持力度是今后的基本趨向。但目前我國仍然處于工業(yè)化中期階段，人均GDP剛剛邁過3000美元，國家財力十分有限，全面用直接補貼替代價格支持措施的條件和時機還不成熟。建議認真研究借鑒發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策的歷史經(jīng)驗，抓緊建立完善適合我國國情、以保供給促增收為目標，以價格支持為基礎(chǔ)、直接補貼為主體的農(nóng)業(yè)補貼政策體系。

第一，保供給促增收是核心目標。保供給，即確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是我國現(xiàn)階段和今后相當長的時期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)；促增收，即促進農(nóng)民收入持續(xù)增長，始終是我國三農(nóng)工作的長期根本任務(wù)。兩者互為基礎(chǔ)、互為前提，是現(xiàn)階段建立和完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策的出發(fā)點和落腳點。

第二，價格支持仍然是現(xiàn)階段基礎(chǔ)性措施。目前我國的發(fā)展階段決定用直接補貼替代價格支持的條件和時機還不成熟，價格支持仍將是今后我國農(nóng)業(yè)補貼政策的基礎(chǔ)性措施。下一步政策調(diào)整的重點：一是繼續(xù)堅持和完善小麥、水稻最低收購價政策，按照減少市場扭曲、操作簡便易行、財政負擔合理、符合WTO規(guī)則的原則，完善操作方式，逐步將直接收購方式調(diào)整為差價補貼辦法。二是進一步完善對東北主產(chǎn)區(qū)玉米的臨時收儲等市場干預(yù)措施，合理確定臨時收儲價格，嚴格實行順價銷售，切實穩(wěn)定市場預(yù)期，注重充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用。三是對國內(nèi)產(chǎn)需缺口大、對外開放度高的大豆、油菜籽、棉花等農(nóng)產(chǎn)品，要注意防止出現(xiàn)進口抵消調(diào)控效果的“漏損效應(yīng)”，按照市場化導(dǎo)向、補貼合理適度、不與糧爭地的原則，試點實行差價補貼等措施。

第三，探索建立差價補貼制度。國外經(jīng)驗表明，差價補貼是從價格支持向直接補貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，既有價格支持的特征，也有直接補貼的性質(zhì)。所謂差價補貼，是一種與現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或價格掛鉤的直接補貼，指政府預(yù)先對某一農(nóng)產(chǎn)品確定目標價格，當該農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于目標價格時，政府按兩者之間的差價給予農(nóng)民補貼；若市場價格高于目標價格，則不啟動該政策。不管市場價格是否高于目標價格，農(nóng)民始終按市場價格隨行就市銷售農(nóng)產(chǎn)品。從發(fā)達國家的實踐看，政策操作的難點在于，政府部門必須掌握全國各個農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準確甄別和確定各個農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。建議有關(guān)部門盡快應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)等工作，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和土地空間信息管理系統(tǒng)，為今后開展各類政策性補貼、災(zāi)害保險、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

從現(xiàn)有條件看，該政策設(shè)計的主要思路為：一是合理確定目標價格?；驹瓌t是，補償生產(chǎn)成本，并使農(nóng)民能獲得合理收益。二是統(tǒng)一核定差價。目標價與市場價之間的差價，由國家根據(jù)當年農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)平均市場價格統(tǒng)一核定，一年一定。三是確定補貼資金的總量。原則上，該農(nóng)產(chǎn)品差價補貼資金總額，等于生產(chǎn)量乘以目標價與市場價之差。但該補貼需遵守WT0農(nóng)業(yè)規(guī)則，對差價補貼資金應(yīng)實行總量控制。若測算的差價補貼資金需求總額超過WT0微量允許補貼空間（即補貼不能超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%），則應(yīng)以微量允許空間為上限。四是包干分配、直補到戶。按照補貼資金總量控制、分省縣包干、直補到戶原則，國家按有關(guān)省份近3年平均產(chǎn)量比例關(guān)系實行包干分配，各省再包干分配到縣（市）。農(nóng)戶通過已有的直接補貼或良種補貼發(fā)放渠道，按照補貼資金與該農(nóng)產(chǎn)品種植面積掛鉤方式，據(jù)實領(lǐng)取補貼資金，并張榜公示，接受監(jiān)督。

由于油菜籽涉及面較小、試點條件相對較好，建議先行先試積累操作經(jīng)驗。若取得成功，再考慮推廣到其他重要品種。

第四，建立和完善直接補貼制度。在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行糧食直接補貼政策、適當提高補貼標準的基礎(chǔ)上，進一步擴大與農(nóng)產(chǎn)品種植面積、牲畜數(shù)量、農(nóng)業(yè)投入品等掛鉤的直接補貼的范圍和規(guī)模，如加大良種補貼、農(nóng)機補貼、農(nóng)資補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼和養(yǎng)殖業(yè)補貼等支持力度，加快建立適合我國國情的直接補貼制度框架與政策基礎(chǔ)。

第五，加強支農(nóng)政策與各項宏觀調(diào)控政策的銜接。要注重把價格支持、直接補貼政策和儲備、進出口等宏觀調(diào)控措施銜接配套，努力形成政策合力和調(diào)控綜合效應(yīng)，切實保護和提高農(nóng)民種糧積極性，實現(xiàn)保供給、促增收目標。

第六，進一步加大農(nóng)業(yè)綜合性服務(wù)補貼支持力度。要加大對農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務(wù)、市場營銷、食品安全、科研推廣、病蟲害控制、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持力度，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給。

程國強，國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳。