當(dāng)前，我國面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，也面臨著前所未有的機遇，改革仍處于攻堅階段，我們必須堅定不移地推進改革的步伐，以改革的邏輯總結(jié)其中的經(jīng)驗，明確改革的方向和任務(wù)。
一、三十多年來改革回顧
改革30余年來，中國的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。但前期單邊突進的改革遺留的問題越來越成為拖累經(jīng)濟社會進一步向前發(fā)展的障礙。改革的基本經(jīng)驗主要是依靠改革開放和市場在資源配置中作用的不斷擴大而取得的。
(一)改革使中國的面貌發(fā)生了變化
回顧過去的30余年，中國的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化：截至2011年，我國的經(jīng)濟總量已經(jīng)達到401202億元人民幣，比改革初始的3645億元增長了110多倍；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為21810元，增長了185倍；農(nóng)村貧困人口由2.5億減少到2150萬人；外貿(mào)進出口總額達到364206億美元，是世界第二經(jīng)濟體；外匯儲備超過3萬億美元，為世界第一位；外商直接投資居第二位。與此同時，我國在文化建設(shè)、社會發(fā)展和政治生活的各個方面也取得顯著成就，城鄉(xiāng)居民的消費能力大幅提高，2011年全年社會消費品零售總額183919億元，比改革之初增長102倍，消費結(jié)構(gòu)逐步升級。谷物、肉類、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品，鋼、煤等主要工業(yè)品產(chǎn)量均已多年位居世界第一。代表國家總體發(fā)展水平的人類發(fā)展指數(shù)(HumanDevelopmentIndex，HDI)有了明顯的提高。改革極大地促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)文化生活得到明顯改善。
比直觀的經(jīng)濟發(fā)展成果更為重要的是改革開放三十年來，一系列符合國情、行之有效的經(jīng)濟制度和運行格局日趨完善：一是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度已經(jīng)確立。二是現(xiàn)代市場體系初步建立，要素市場進一步發(fā)育。三是政府職能轉(zhuǎn)變加快，以間接調(diào)控為主的經(jīng)濟調(diào)節(jié)體系逐步完善。四是就業(yè)、收入分配和社會保障領(lǐng)域的改革逐步深入。五是開放型經(jīng)濟進入新階段，全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外開放格局基本形成。六是其他各項改革有序推進。這些制度層面的改革成果更加深刻地改變了中國的面貌，使中國實現(xiàn)了三個偉大轉(zhuǎn)變，一是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，二是從封閉半封閉走向全面開放，三是從貧窮落后轉(zhuǎn)向富裕小康的社會主義。
(二)存在的問題
中國的改革雖然取得了舉世矚目的成就，但是前期單邊突進的改革遺留的問題越來越成為拖累經(jīng)濟社會進一步向前發(fā)展的障礙，而且經(jīng)過30年的改革發(fā)展，隨著生存型階段向發(fā)展型階段的轉(zhuǎn)變，我國需求結(jié)構(gòu)開始發(fā)生明顯變化，新的需求和舊的體制的矛盾也日益凸顯，新老問題同時并存，影響改革的深化。目前仍存在的矛盾有以下幾個方面：
一是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與市場化改革不到位的矛盾。我們喊了許多年的壟斷行業(yè)改革，過去幾年也有一定的進展，但一些行業(yè)在應(yīng)對危機中出現(xiàn)明顯的“國進民退”趨勢，民營經(jīng)濟發(fā)展受到更大的沖擊。以資源環(huán)境為例，高能耗經(jīng)濟和高碳經(jīng)濟賴以生存的最根本的體制基礎(chǔ)，就是資源要素的行政控制和價格扭曲。在我們價格改革滯后的同時，現(xiàn)行資源稅負(fù)過低，而且征稅范圍過小，也是低成本投資擴張的重要原因。
二是社會公共需求轉(zhuǎn)型與公共產(chǎn)品供給短缺的矛盾。我國已開始從私人產(chǎn)品短缺時代進入公共產(chǎn)品短缺時代，但相應(yīng)的社會體制改革還不適應(yīng)這個時代變化的趨勢。公共產(chǎn)品短缺成為阻礙擴大內(nèi)需、制約發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個重要因素。1990-2008年的18年間，城市和農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出年均增幅分別為21%和15%，比同期城鄉(xiāng)居民人均收入的增幅分別高7個和4個百分點。公共產(chǎn)品短缺使我國消費率不斷下降，消費率水平不僅低于發(fā)達國家，而且也低于傳統(tǒng)“金磚四國”中的其他三國。2007年，巴西、印度和俄羅斯消費率分別達到75.7%、64.9%和67.0%，而我國最終消費率為49.0%，2008年進一步下降到48.6%；居民消費率更是偏低，2007年僅為35.6%，2008年又降為35.3%。
三是政府作用的發(fā)揮與政府自身建設(shè)和改革滯后的矛盾。無論是經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變還是適應(yīng)社會需求變化的社會體制改革，最終都取決于政府自身建設(shè)與改革的進程。應(yīng)當(dāng)說，近幾年政府改革有明顯進展，但與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相比仍有較大差距。例如，近年來政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域做了大量的工作，但從總體上來看，政府仍然是經(jīng)濟建設(shè)型的運作模式，中央和地方在公共服務(wù)上還沒有嚴(yán)格的職責(zé)劃分，財政在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入比重還不高，地方政府的注意力仍然集中在追求經(jīng)濟總量的擴張上。
四是依法治國的理念尚未能完全落實。依法治國的治國方略雖然早已確立，但是一方面行政部門職能缺位、錯位、越位并存，行政審批門檻多、公共服務(wù)不到位、權(quán)力行使不規(guī)范等問題嚴(yán)重阻滯了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展；另一方面，《憲法》明確的法院、檢察院獨立司法沒有被嚴(yán)格恪守，律師權(quán)利不被尊重，各類司法判決屢造社會各界質(zhì)疑，最高法、最高檢兩會報告多年來反對票保持高位，彰顯法治狀況與社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的脫節(jié)。市場經(jīng)濟當(dāng)中利益主體各不相同，市場經(jīng)濟的運行實際也是各個市場主體之間利益交換、協(xié)調(diào)的過程，是不斷產(chǎn)生矛盾又不斷解決矛盾的過程，司法承載著保障這些矛盾有效、迅速解決，維護不同市場主體利益交換、協(xié)調(diào)通暢運行的重要功能。法治的潰敗不僅導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定更將使社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)成為泡影。
除此之外，從這幾年的改革實踐看，由于對改革的整體設(shè)計不足，已經(jīng)使當(dāng)前改革面臨越來越大的風(fēng)險：一方面，不少地方和部門都強調(diào)改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過；另一方面，人們似乎對改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創(chuàng)新旗號擴張權(quán)力，既得利益膨脹，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現(xiàn)象，損害了改革的權(quán)威，使某些改革流于形式。
(三)基本經(jīng)驗
中國的改革開放已歷經(jīng)30余年的風(fēng)雨歷程，期間取得的舉世矚目的成就，主要是依靠改革開放、依靠市場在資源配置中作用的不斷擴大而取得的。正如胡錦濤總書記2012年7月在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班所說：“全黨同志必須牢記，我國過去30多年來的快速發(fā)展靠的是改革開放，我國未來發(fā)展也必須堅定不移依靠改革開放。只有改革開放才能發(fā)展中國、發(fā)展社會主義、發(fā)展馬克思主義。我們一定要堅持黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策、堅持把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，更加自覺、更加堅定地推進改革開放，不斷在制度建設(shè)和創(chuàng)新方面邁出新步伐，奮力把改革開放推向前進。”而現(xiàn)在我們的經(jīng)濟社會面臨的諸多問題又與市場不能充分地在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用密切相關(guān)。唯有以改革掃清前進中的問題才是正確的選擇，堅持市場化的改革方向，是我們通過長期艱難探索得出的推動中國改革進步的基本經(jīng)驗，中國的未來發(fā)展也必須要遵循以市場化為方向的改革路徑。
二、堅持市場化改革的方向
市場化改革方向是經(jīng)過長期艱難探索的正確選擇，我們應(yīng)力排對市場化改革的干擾，而堅持市場化改革方向的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能。
(一)市場化改革的改革方向是經(jīng)過長期艱難探索的正確選擇
計劃與市場的爭論長達一百年，長期以來，認(rèn)為計劃是社會主義，市場是資本主義。后來覺得不搞點市場也是不行的，所以提出“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的提法，想說明把計劃經(jīng)濟作為社會經(jīng)濟制度，必須堅持“為主”，把市場作為調(diào)節(jié)手段，起輔助作用。1984年10月，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》第一次提出“有計劃的商品經(jīng)濟”，但有人仍強調(diào)有計劃是重點。一直到鄧小平同志南巡談話，強調(diào)社會主義有市場，資本主義有計劃，計劃和市場都是手段。根據(jù)鄧小平南巡講話精神，黨的十四大提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》和黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，都強調(diào)了發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。30多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。這些變化，是改革開放帶來的，是社會主義市場經(jīng)濟帶來的，是市場在資源配置中發(fā)揮作用的結(jié)果。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，改革開放30多年來的實踐證明，市場化改革的改革方向是正確的選擇。
(二)排除對市場化改革的干擾
中國的社會主義市場經(jīng)濟改革之路并非一帆風(fēng)順，各種對市場化改革的干擾層出不窮，即使社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)取得了巨大成功，但計劃經(jīng)濟思維仍然在無孔不入地干擾市場化改革，尤其是在既得利益格局的驅(qū)動下，計劃思維以各種面貌出現(xiàn)以謀求行政權(quán)力尋租的固化和擴大化。因此，在改革過程中的任何妄自菲薄和過度自信都不利于改革的深化，甚至使市場化改革誤入歧途。堅持市場化改革方向，排除對市場化改革的干擾，必須要正本清源，對社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)和內(nèi)涵保持清醒的認(rèn)識，不被各種似是而非的概念和口號所迷惑。
什么是社會主義市場經(jīng)濟？就是在社會主義條件下實行市場經(jīng)濟。具體說，就是在堅持社會主義制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)下實行市場經(jīng)濟，也就是說要通過市場配置資源，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，要實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。因此，市場經(jīng)濟的規(guī)律，如價值規(guī)律等必須遵循，不能因為中國特色就不遵循這些規(guī)律。
堅持遵循價值規(guī)律，以市場作為資源配置的基本手段的市場經(jīng)濟顯然與強調(diào)政府主導(dǎo)、限制市場作用的“中國模式”有本質(zhì)區(qū)別。為了應(yīng)對國際金融危機，中國政府出臺了擴大內(nèi)需的十大措施，得到了國內(nèi)外的好評，在全球率先使經(jīng)濟走出了困境，2009年實現(xiàn)了9.2%的經(jīng)濟增長速度。在這種背景下，有人就認(rèn)為，應(yīng)該充分肯定“中國模式”，用應(yīng)對國際金融危機取得巨大成就來佐證“中國模式”的偉大，中國所以出現(xiàn)奇跡，就是因為形成了“中國模式”，并且把“中國模式”界定為：政府行政主導(dǎo)，受控市場。
所謂模式是定型的東西，如果把政府行政主導(dǎo)、受控市場作為“中國模式”，就會轉(zhuǎn)移我國的社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，就會影響深化改革。在國際金融危機中，各國政府紛紛出手對金融危機進行干預(yù)，這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家應(yīng)對嚴(yán)重經(jīng)濟衰退的通常做法，并非是對市場經(jīng)濟體制的否定。我國仍處于穿透計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型階段，消除走向市場經(jīng)濟體制障礙仍需要我們付出極大的努力，不能由于緊急或危機狀態(tài)下必須采取一些特殊政策而否定市場經(jīng)濟體制改革的基本方向。政府的政策如何撬動市場力量應(yīng)該成為考慮的重點，而短期不得不直接介入市場的行為應(yīng)避免過度，同時要考慮經(jīng)濟運行恢復(fù)常態(tài)時的“淡出”安排。因此，不能把應(yīng)對危機的政府行政主導(dǎo)的政策措施，用“中國模式”加以固定下來。政府政策的重點在于撬動市場，而不是代替市場。強調(diào)“中國模式”，容易理解為中國改革已經(jīng)到位了，定型了，不要再深化改革了。既然確定了社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，我們就必須排除類似“中國模式”的干擾，堅持市場化改革的方向不動搖。
排除對市場化改革的干擾，還需要正確理解宏觀調(diào)控，避免宏觀調(diào)控成為行政權(quán)力代替市場進行資源配置的借口。十四大提出，“社會主義市場經(jīng)濟就是要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)作用”，這是十四大的表述。后來到了十四屆三中全會，表述有所改動了，改成“社會主義市場經(jīng)濟就是要使市場在國家調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。十六屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》起草小組經(jīng)過認(rèn)真討論研究并經(jīng)中央同意，不再提“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，只強調(diào)“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。這是十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的正確表述。應(yīng)該說這個表述是科學(xué)的，與時俱進的。但在實踐中還是強調(diào)國家宏觀調(diào)控下，過多地強調(diào)政府的作用。目前各級政府和部門中過分強調(diào)自己的宏觀調(diào)控職能，很大程度上是計劃經(jīng)濟時期行政性控制的翻版。必須明確，政府宏觀調(diào)控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府。
宏觀調(diào)控要更多地運用間接調(diào)控，盡可能少用行政手段。政府如何改革宏觀調(diào)控方式、提高宏觀調(diào)控的有效性，是當(dāng)前和今后必須解決的重大問題。一是隨著改革的深化，我國經(jīng)濟的市場化程度已經(jīng)較高，傳統(tǒng)的行政方式進行調(diào)控所起的作用不會很大。二是長期以來由于計劃經(jīng)濟體制所產(chǎn)生的主要是總需求膨脹的傾向，現(xiàn)在已經(jīng)讓位給由于市場經(jīng)濟體制所產(chǎn)生的供給過剩傾向。這就是說宏觀調(diào)控的背景和基礎(chǔ)發(fā)生了變化。因此，調(diào)控方式必應(yīng)發(fā)生變化。三是依靠行政審批制度和管制來加強宏觀調(diào)控，容易造成權(quán)錢交易，容易抬高企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，造成某些行業(yè)的人為壟斷，提高某些行業(yè)的利潤。管制越嚴(yán)，利潤越高，地方的積極性就越高。四是行政手段容易加大改革和發(fā)展成本。因此，要盡量少用行政手段。
(三)堅持市場化改革方向的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能
堅持市場化改革方向，根本在于要確保市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這就必須嚴(yán)格約束行政權(quán)力對市場的過度干預(yù)。中國社會的經(jīng)濟運行模式雖然已經(jīng)進行了很大程度的變革，但是計劃經(jīng)濟體制下遺留下來的與計劃經(jīng)濟相配套的行政運行模式并未得到根本的改變，強大的行政力量不受約束地介入到市場當(dāng)中，極易扭曲以意思自治和平等交換為基礎(chǔ)的市場環(huán)境，不僅導(dǎo)致權(quán)力尋租、腐敗滋長，更使經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級被行政主導(dǎo)而與市場需求脫節(jié)，導(dǎo)致創(chuàng)新能力低下、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，最終導(dǎo)致轉(zhuǎn)型升級長期拖沓不前。與此同時，市場又有失靈的時候，它需要政府能夠提供有效又不過度的監(jiān)管和必要的公共服務(wù)，失去這些保障，就難以使居民消費成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力，市場經(jīng)濟就難以健康有序發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前改革和完善社會主義市場經(jīng)濟的關(guān)鍵所在。
三、加快政府改革，建設(shè)服務(wù)型政府
政府改革是關(guān)鍵，我們應(yīng)厘清政府與市場的關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府。
(一)政府改革是關(guān)鍵
經(jīng)過30多年改革開放，我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步形成，政府職能發(fā)生重大變化，但由于政府和市場關(guān)系沒有完全厘清，導(dǎo)致政府職能“越位”、“缺位”、“錯位”的現(xiàn)象依然存在。從政府公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟建設(shè)仍占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素；從經(jīng)濟運行狀況看，行政性壟斷廣泛存在，既導(dǎo)致不公平競爭，也抑制市場活力，增加了社會公共服務(wù)成本；從體制方面看，政府在許多領(lǐng)域依然承擔(dān)著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，集裁判員與運動員于一身，制約了政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的進程；從改革的實踐來看，現(xiàn)在改革正處于全面深化的階段，要解決諸如金融體制改革、財稅管理體制改革、收入分配體制改革、國有壟斷行業(yè)改革等難題，都離不開政府行政管理體制改革。行政管理體制改革既連接社會體制改革，又連接政治體制改革，處于中心環(huán)節(jié)?？梢哉f，行政管理體制改革滯后已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先是從資源配置來看，生產(chǎn)要素市場還很不完善，市場機制還不能充分發(fā)揮作用。突出問題是，土地、能源、資本等要素市場發(fā)育滯后，價格形成機制過多的受到行政干預(yù)。土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一，大部分掌握在政府手中。在當(dāng)前的政績考核制度和征地制度下，土地成為政府的主要財政收入來源和招商引資的手段，往往是一屆政府就把幾十年的土地都批出去了，結(jié)果就是鼓勵企業(yè)擴張規(guī)模，使得我國這么一個土地資源稀缺的大國，還有大量的土地利用效率很低，浪費嚴(yán)重。此外，水、煤、電、油等能源的價格形成機制不健全。在我國目前的礦產(chǎn)資源開采體制下，獲取開采權(quán)的成本很低，也使得價格和成本嚴(yán)重脫離，這種扭曲的價格機制不能反映我國資源稀缺情況，造成了使用中的大量浪費。
其次從市場中的主體看，政府過多地直接干預(yù)經(jīng)濟活動。由于歷史原因，我國的企業(yè)投資自主權(quán)還沒有真正落實，其主要問題是：政府投資決策的機制不規(guī)范，政府投資責(zé)任追究制度不健全，決策者不對決策后果負(fù)責(zé)。在當(dāng)前的考核體制下，造成了政府追求政績，政府官員忙于招商引資上項目的現(xiàn)象，并且由于官員任期較短，投資往往集中在短期見效的項目上，甚至不惜引入對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成嚴(yán)重污染的項目。而真正需要政府關(guān)注的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，卻投入不足。這使得我國投資率居高不下，并且投資結(jié)構(gòu)扭曲，導(dǎo)致資源配置的低效率。
最后從財稅體制看，目前的制度安排不利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行的分稅制，出于對本地財政收入、就業(yè)的考慮，地方政府會容忍甚至鼓勵一些高污染的項目。比如，我國鋼鐵生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩，但要淘汰落后生產(chǎn)能力難度和阻力很大，因為要觸動地方利益，影響地方政府的政績、稅收和就業(yè)。再比如，我國的礦產(chǎn)資源屬于國家所有，有償使用。國家通過收取資源稅和資源補償費體現(xiàn)其礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，但是計稅方式不合理。拿煤炭資源為例，資源稅和資源補償費是以煤炭產(chǎn)量和煤炭銷售收入為基數(shù)計征的。由于煤炭資源稅和資源補償費未與礦井動用的資源儲量掛鉤，不利于激勵生產(chǎn)企業(yè)珍惜和節(jié)約資源，甚至在一定程度上縱容了資源的浪費，另一方面，征收的資源稅和補償費標(biāo)準(zhǔn)過低，相對于資源的價格幾乎微不足道。此外，相當(dāng)一部分煤炭生產(chǎn)企業(yè)占有的資源儲量，是在礦業(yè)權(quán)制度確立之前無償獲得的。按照礦業(yè)權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定，只要不發(fā)生礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，就無需補交礦業(yè)權(quán)價款。這些因素使得礦產(chǎn)開采企業(yè)實際上對資源無償或近乎無償?shù)恼加?，結(jié)果就是造成了開采中浪費嚴(yán)重，而且容易產(chǎn)生暴發(fā)戶和腐敗現(xiàn)象。
(二)厘清政府與市場的關(guān)系
政府轉(zhuǎn)型要進一步調(diào)整政府與市場的關(guān)系，必須明確政府與市場的邊界。政府在市場經(jīng)濟條件下要堅持科學(xué)發(fā)展觀。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)展不限于經(jīng)濟范疇，提高人民物質(zhì)文化生活水平、普遍實現(xiàn)社會公正、制度文明與社會進步相適應(yīng)，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)涵。因此，政府轉(zhuǎn)型不僅是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的制度前提，而且必然要求進一步調(diào)整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關(guān)系。
必須認(rèn)識到，經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。加快政府職能轉(zhuǎn)變，才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，才能真正貫徹科學(xué)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展。
政府轉(zhuǎn)型還要求正確處理好集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認(rèn)識，但集中體制“能辦大事”的認(rèn)識誤區(qū)依然影響深遠(yuǎn)。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重的還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響不小。市場經(jīng)濟客觀上要求分散決策，政府存在很強的“集中偏好”，就難于根據(jù)走向市場經(jīng)濟的實際進程切實轉(zhuǎn)變職能，反而會把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。
要充分認(rèn)識轉(zhuǎn)軌時期政府的特殊性。政府與市場必須分野，但與成熟市場經(jīng)濟國家的政府相比，轉(zhuǎn)軌國家的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，政府對經(jīng)濟的干預(yù)因此是不可避免的。對一個轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預(yù)是現(xiàn)階段必須但長遠(yuǎn)是要“退出”的，哪些干預(yù)無論現(xiàn)階段還是長遠(yuǎn)都要“退出”的，哪些干預(yù)是現(xiàn)階段和長遠(yuǎn)都是必需的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中政府和市場的關(guān)系。
轉(zhuǎn)軌國家的政府與市場關(guān)系，遠(yuǎn)不像成熟市場經(jīng)濟國家那樣基本“定型”，而是一個市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動過程。但只要堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，就必須確立市場機制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場經(jīng)濟的基本特征。在從高度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的這個歷史背景下，市場經(jīng)濟發(fā)育不成熟是必然的。現(xiàn)實中的諸多矛盾更主要的是由于市場經(jīng)濟不成熟、市場機制作用不充分所致，并非所謂的市場機制“缺陷”。“權(quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場經(jīng)濟不成熟的表現(xiàn)，是市場邊界不清的結(jié)果，不能作為指責(zé)市場經(jīng)濟或市場機制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強化政府職能轉(zhuǎn)變、讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強化政府對經(jīng)濟的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，直接后果是政府職能混亂，最終不僅無法完善市場經(jīng)濟新體制，而且會對中國經(jīng)濟增長的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。
(三)如何建設(shè)服務(wù)型與法治型政府
加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，就是要把過去管制型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府，把過去無限的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜恼头ㄖ涡偷恼?/p>
1.必須創(chuàng)新三個理念
第一個理念是，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體，企業(yè)和老百姓是創(chuàng)造財富的主體。過去這兩個主體有點錯位。筆者一直在關(guān)注浙江現(xiàn)象，也做了一些調(diào)查研究。浙江是一個人多地少、國家投入少、資源少的省份。那么現(xiàn)在為什么人均富裕程度在全國居首位？為什么社會很穩(wěn)定？一個重要的原因是，讓老百姓作為創(chuàng)造財富的主體，這樣才有內(nèi)在的動力，才有活力。如果大家都靠國家，都讓國家來創(chuàng)造財富，然后由國家再來分配給大家，這樣的體制是缺乏活力的。
第二個理念叫“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，這個理念非常重要。過去的理念是什么呢？凡是企業(yè)要做什么事情，老百姓要做什么事情，都要經(jīng)過政府審批才能干，不批準(zhǔn)你就不能干。這種理念缺乏創(chuàng)新空間，例如你要搞技術(shù)創(chuàng)新，但如果審批的人不懂技術(shù)，那就不是鼓勵創(chuàng)新而是抑制創(chuàng)新。
第三個理念是依法行政，就是政府只能做法律規(guī)定的事情，法律不規(guī)定的事情政府就不能做。這樣，政府的行為受到法律的約束，建設(shè)有限政府就有可能，法律不規(guī)定的政府不能干，就是政府活動限制在法律范圍內(nèi)，政府不能有隨意性。這樣，一會兒叫老百姓種樹，一會兒叫種草，一會兒拔掉又種糧的情況就不可能發(fā)生。
2.加快以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革
從改革的歷程看，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟社會本身，而是政府決策與政府轉(zhuǎn)型。要推進投資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，消除政府?dāng)U張投資的沖動，增強其提供公共服務(wù)功能。在當(dāng)前的干部考核體制和財稅體制下，地方政府的行為更趨向于追逐任期內(nèi)的政績特別是經(jīng)濟增長指標(biāo)，很少考慮下一屆政府的事情，難以從根本上解決投資率過高問題。根本的辦法要靠改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變。把政府職能轉(zhuǎn)到以提供公共服務(wù)為主的道路上來，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度環(huán)境。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，最后的落腳點還是在企業(yè)。原廣東省委書記汪洋曾提出，要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式作為經(jīng)濟工作的“頭號工程”，要把自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的核心推動力。企業(yè)是自主創(chuàng)新的最佳主角，政府要當(dāng)好自主創(chuàng)新的“導(dǎo)演”，盡心盡力地解決“主角”演出所需的“燈光”、“舞美”等條件。以技術(shù)創(chuàng)新為重點的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，新技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，新產(chǎn)品，特別是以戰(zhàn)略性產(chǎn)品的研發(fā)，這需要有序的市場、對技術(shù)產(chǎn)權(quán)的有效保護、獲得可行承諾的經(jīng)濟政策、更加透明開放的產(chǎn)業(yè)政策與信息等，這都是政府應(yīng)提供的公共產(chǎn)品，如果政府不確立公共政府的職能，企業(yè)就缺乏轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的約束條件。
3.加快以適應(yīng)社會公共需求轉(zhuǎn)型為主線的社會體制改革
保障和改善民生是我們發(fā)展經(jīng)濟的最終目的，也是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。我國已從私人產(chǎn)品短缺時代進入到公共產(chǎn)品短缺時代。未來幾年社會體制改革要著眼于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、擴大國內(nèi)消費需求，特別是增加居民消費需求為重點，增強消費對經(jīng)濟增長的拉動作用。要加大國民收入分配制度改革，增強居民特別是低收入群眾的消費能力，要努力擴大就業(yè)，鼓勵全民創(chuàng)業(yè)。要注重通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化開啟農(nóng)村市場，依靠結(jié)構(gòu)性改革，通過政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機制建設(shè)，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證城鄉(xiāng)一體化不斷取得實質(zhì)性進展。推進城鄉(xiāng)一體化要以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重心，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局。要在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯的前提下，加快健全農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場。同時建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)，盡快形成較為完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民教育服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共交通服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的文化體育制度等。
(四)加強基本公共服務(wù)均等化
建設(shè)服務(wù)型政府，加強基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)務(wù)之急。我國已經(jīng)基本走過生存型社會的發(fā)展階段，開始向發(fā)展型社會階段跨越。站在中國改革發(fā)展新的歷史起點上，人們可以清楚地觀察到發(fā)展問題的階段性變化。與改革之初相比，生存性問題的壓力在減弱，發(fā)展性問題的壓力在增強。前30年的改革已經(jīng)比較成功地解決了基本生活資料短缺的問題，但是全社會全面快速增長的基本公共需求與基本公共產(chǎn)品短缺、公共服務(wù)不到位之間的矛盾逐漸凸顯，成為新階段建設(shè)服務(wù)型政府的主要短板。因此，提高政府的公共服務(wù)能力，為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，已成為促進新階段政府改革的主要內(nèi)容之一。
從我國的國情出發(fā)，公共服務(wù)體制的建設(shè)主體是政府。在公共服務(wù)體制中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，這與其公共職能的定位高度相關(guān)。各級政府如果不能充分體現(xiàn)民意，順利進行職能轉(zhuǎn)變，則公共服務(wù)體制很難建立和完善，為公眾服務(wù)的積極性很可能為機構(gòu)的私利所左右。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅包括政府自身機構(gòu)和職能的演變，而且還涉及或包括政府的行政運行機制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力來源與約束等更為豐富、廣泛的領(lǐng)域。政府轉(zhuǎn)型客觀上要求相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)濟、社會、政治和文化體制改革的協(xié)調(diào)配套推進。
推進基本公共服務(wù)均等化的當(dāng)務(wù)之急是要進一步完善公共財政制度。我國正式提出建立公共財政基本框架的目標(biāo)是在1998年年底的全國財政工作會議上，但從財政改革與政府改革以及市場化改革的關(guān)系來看，實際進程的展開應(yīng)該可以追溯到市場經(jīng)濟體制確立之初，甚至更早。經(jīng)過十幾年的努力，我國已經(jīng)初步形成了公共財政的基本框架，規(guī)范、公正、透明等市場經(jīng)濟的基本規(guī)則得到廣泛認(rèn)同，以人為本、基本公共服務(wù)均等化等理念已逐漸融入政府財政關(guān)系建設(shè)之中。然而，從當(dāng)前社會普遍反映突出的問題看，特別是從公共服務(wù)體系建設(shè)方面看，如何進一步完善公共財政仍然是十分重要和緊迫的任務(wù)。
推進基本公共服務(wù)均等化，首先應(yīng)進一步調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)支出比重，壓縮經(jīng)營性投資，更多地增加包括教育、醫(yī)療、社會保障、城市低收入居民住房補貼等社會公共支出，通過基本公共服務(wù)緩解分配差距擴大的趨勢，并使社會不同階層或群體都能分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。其次，完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項撥款比重。第三，完善稅制，促進社會公平。如完善個人所得稅、資源稅以及探索建立贈予稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及社會保障稅等稅種。第四，加大財政運行的透明度和社會參與度，使財政運行置于廣泛的社會監(jiān)督之下，有效發(fā)揮公共職能。
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