大轉(zhuǎn)型是中國(guó)百年來(lái)社會(huì)變遷的歷史主題。在改革開(kāi)放重啟的現(xiàn)代化進(jìn)程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化、信息化同時(shí)并舉的發(fā)展境遇，以及政府主導(dǎo)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，既使中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)的增長(zhǎng)，也使中國(guó)的社會(huì)“大轉(zhuǎn)型”，無(wú)論就社會(huì)變革的深刻程度還是劇烈程度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)年的經(jīng)歷。這一過(guò)程中國(guó)家治理面臨的重大挑戰(zhàn)，雖然有著中國(guó)特定的體制背景，但其內(nèi)在邏輯依然是社會(huì)秩序的革命性變遷提出的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的整體性創(chuàng)新要求。概括地講，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化塑造出來(lái)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生活邏輯，不僅使傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式無(wú)法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代公共事務(wù)治理的挑戰(zhàn)，其自身的合法性也面臨前所未有的考驗(yàn)。一方面，市場(chǎng)秩序的擴(kuò)展和社會(huì)生活自由空間的出現(xiàn)，決定了國(guó)家無(wú)法再通過(guò)駕馭市場(chǎng)、管制社會(huì)的方式，包攬公共事務(wù)的治理。國(guó)家需要在縮小權(quán)力范圍的同時(shí)有效地增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力，需要在扶持社會(huì)成長(zhǎng)的過(guò)程中學(xué)會(huì)以協(xié)商、妥協(xié)、合作的方式來(lái)維系公共秩序。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共事務(wù)治理全球化與地方化的張力，以及等級(jí)制行政體制的內(nèi)在局限，迫切要求改變傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的政府治理結(jié)構(gòu)，加快探索中央集權(quán)與地方分權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的政府間職責(zé)權(quán)限分工體系，健全政府間合作博弈的規(guī)則體系，從根本上擺脫“一放就亂、一收就死”的治理困局。

二、回歸常態(tài)國(guó)家：改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家治理模式的蛻變

近代以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理面臨的最大挑戰(zhàn)，是積貧積弱的社會(huì)長(zhǎng)期無(wú)法完成現(xiàn)代民族國(guó)家的建構(gòu)，并有效地組織和實(shí)施現(xiàn)代化建設(shè)。由此呈現(xiàn)出來(lái)的國(guó)家治理危機(jī)，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、文化危機(jī)與民族生存危機(jī)一體化的“總體性危機(jī)”。現(xiàn)代國(guó)家區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家的一個(gè)顯著特征，是其強(qiáng)大的權(quán)力滲透能力，“政治中心能夠領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)和批準(zhǔn)在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)生的各種各樣的社會(huì)活動(dòng)，根據(jù)自己制定的、靈活多變的命令管理整個(gè)國(guó)家”⑨。中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，起始于晚清政權(quán)應(yīng)對(duì)西方挑戰(zhàn)所做出的諸如洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、百日維新、預(yù)備立憲等一系列反應(yīng)。傳統(tǒng)國(guó)家治理模式變革的“路徑依賴(lài)”效應(yīng)，特別是中央權(quán)威的闕如，使得晚清政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理體系的自我更新。帝制解體之后出現(xiàn)的軍閥混戰(zhàn)局面，更使傳統(tǒng)國(guó)家治理陷入了災(zāi)難性境地。其后，“由于局限于現(xiàn)代城市基礎(chǔ)，1927年之后的國(guó)民黨也就從來(lái)沒(méi)有打破始終困擾著20世紀(jì)中國(guó)所有軍閥政權(quán)的惡性怪圈：財(cái)政收入赤字與中央政治控制乏力。國(guó)民黨政府只不過(guò)是在更大范圍內(nèi)——表面上是全國(guó)范圍——重演了舊軍閥的政權(quán)模式”⑩。

新中國(guó)的建立，標(biāo)志著具有強(qiáng)大政治整合能力，能夠有效克服近代中國(guó)一盤(pán)散沙局面的現(xiàn)代國(guó)家的誕生。而高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)的政治體制與絕對(duì)一元化的意識(shí)形態(tài)控制機(jī)制的耦合，使國(guó)家權(quán)力空前膨脹，國(guó)家因此成為真正意義上的超級(jí)“利維坦”。在社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力“善”的觀(guān)念預(yù)設(shè)下，通過(guò)壟斷社會(huì)資源，將權(quán)力觸角伸向社會(huì)生活各個(gè)角落，新中國(guó)建立起了一個(gè)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)攝一切的“全能主義”(Totalism)政治結(jié)構(gòu)。全能主義國(guó)家反映的是一種特殊的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，(11)即國(guó)家可以按照自己的意志進(jìn)入社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)角落，可以直接取代市場(chǎng)、管制社會(huì)。全能主義國(guó)家的出現(xiàn)在很大程度上是對(duì)近代中國(guó)“總體性危機(jī)”的反應(yīng)。“在社會(huì)各種制度和組織正在解體的時(shí)期，只有用政治團(tuán)體的權(quán)力深入社會(huì)的每個(gè)角落，去重建各種組織與制度，去解決社會(huì)領(lǐng)域中的問(wèn)題，才能一面重建國(guó)家，一面重建社會(huì)”。(12)而一旦借助于政黨的意識(shí)形態(tài)動(dòng)員和組織滲透成功擺脫“總體性危機(jī)”，政治動(dòng)員的歷史經(jīng)驗(yàn)也就隨之成為新中國(guó)國(guó)家制度建設(shè)的重要依據(jù)，完成了社會(huì)動(dòng)員的體制化。在全能主義的國(guó)家治理體系中，既不存在政府職能的界定，也不存在政府的行為邊界。政府取締所有市場(chǎng)交易行為，直接對(duì)所有社會(huì)資源進(jìn)行壟斷性分配，所有組織和個(gè)體的生存均完全依附于國(guó)家。政府也取締了所有體制外的民間組織，社會(huì)成員全部被網(wǎng)羅進(jìn)了行政化的組織體系，國(guó)家因此得以通過(guò)資源分配和層級(jí)隸屬的組織網(wǎng)絡(luò)而直接控制所有社會(huì)成員，并及時(shí)將各種可能偏離國(guó)家控制的社會(huì)自主性因素清除干凈。

全能主義國(guó)家的治理模式也會(huì)表現(xiàn)出驚人的治理效力，社會(huì)資源的全面壟斷，不受任何社會(huì)力量制約的國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力，以及“舉國(guó)體制”支撐的政治動(dòng)員機(jī)制，賦予了這種治理模式無(wú)可匹敵的“集中力量辦大事”能量。它既能夠在“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)不惜代價(jià)地汲取所有社會(huì)資源完成某些體現(xiàn)國(guó)家尊嚴(yán)的浩大工程，也能夠在餓殍遍野的危機(jī)狀態(tài)下制止社會(huì)秩序出現(xiàn)全局性崩潰。但不可否認(rèn)的是，全能主義國(guó)家的治理模式極大地窒息了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，使國(guó)家長(zhǎng)期無(wú)法擺脫短缺經(jīng)濟(jì)的困境。同樣，國(guó)家對(duì)社會(huì)的嚴(yán)密管制，也完全摧毀了社會(huì)的自組織秩序，使得整個(gè)社會(huì)秩序的維系完全依賴(lài)國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制控制。改革前夕經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的全面凋敝充分說(shuō)明，全能主義國(guó)家的治理模式是一種非常態(tài)的治理模式，而且無(wú)法長(zhǎng)期維系。事實(shí)上，改革開(kāi)放實(shí)踐的重大歷史意義就在于通過(guò)重新啟動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，逐漸完成了國(guó)家治理模式從非常態(tài)國(guó)家到常態(tài)國(guó)家治理的深刻演變。

全能主義國(guó)家的政體，是一種“革命教化政體”(13)，國(guó)家對(duì)社會(huì)改造抱有強(qiáng)烈的使命感，并將這種使命感作為執(zhí)政的重要合法性資源。在此，國(guó)家治理從屬于某種神圣化的目標(biāo)，政府職能高度政治化，國(guó)家無(wú)休止地動(dòng)員社會(huì)成員投入階級(jí)斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，為此不惜壓制甚至犧牲社會(huì)成員最基本的生活需求。改革開(kāi)放實(shí)踐完成了國(guó)家治理中心任務(wù)從階級(jí)斗爭(zhēng)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大轉(zhuǎn)變，“四個(gè)現(xiàn)代化”和“經(jīng)濟(jì)工作”被確立為“中國(guó)最大的政治”(14)，國(guó)家治理的指導(dǎo)思想從傳統(tǒng)僵化的意識(shí)形態(tài)，回歸到了諸如“發(fā)展是硬道理”，“三個(gè)有利于”，以及“摸論”、“貓論”之類(lèi)的政治常識(shí)，政府核心職能隨之轉(zhuǎn)移到滿(mǎn)足民眾正常生活需求的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，建設(shè)“小康”社會(huì)的績(jī)效則成為政府最重要的合法性資源。

回歸常態(tài)國(guó)家，意味著國(guó)家治理逐步告別非常規(guī)的運(yùn)動(dòng)式治理，轉(zhuǎn)入常規(guī)的制度化治理。理性化、制度化、規(guī)范化運(yùn)作的官僚制(科層制)是現(xiàn)代政府治理的基本組織形式。“正如自從中世紀(jì)以來(lái)，所謂的邁向資本主義的進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化唯一的尺度一樣，邁向官僚體制的官員制度的進(jìn)步是國(guó)家現(xiàn)代化的同樣是明白無(wú)誤的尺度……”(15)建國(guó)以后我國(guó)雖然通過(guò)移植蘇聯(lián)體制建立起了現(xiàn)代行政管理體系，但官僚隊(duì)伍的人格依附，特殊主義價(jià)值取向的廣泛盛行，以及忠誠(chéng)于制度規(guī)范的職業(yè)精神的闕如，都表明科層體制一直沒(méi)能達(dá)到理性化的成熟水平。特別是整個(gè)國(guó)家治理一直受到“建設(shè)一個(gè)全新世界”的理想主義沖動(dòng)和“只爭(zhēng)朝夕”的急躁心理的左右的情況下，科層制這樣一種適用于常態(tài)社會(huì)的規(guī)范化管理體制更是容易暴露出效率低下的弊端。與之形成鮮明對(duì)照的是，革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代創(chuàng)造的運(yùn)動(dòng)式治理模式卻往往能夠借助于政治動(dòng)員，“通過(guò)激發(fā)自愿的首創(chuàng)性和廣泛的資源開(kāi)發(fā)，釋放權(quán)威主義的協(xié)調(diào)所不能發(fā)掘的能量”(16)。于是，政治動(dòng)員非但沒(méi)有隨著和平建設(shè)年代的到來(lái)而被摒棄，反而廣泛運(yùn)用到了國(guó)家治理的各個(gè)方面。大躍進(jìn)期間《人民日?qǐng)?bào)》的一篇社論十分形象地描述了運(yùn)動(dòng)式治理的魅力：“組織大辯論，成立指揮部，書(shū)記親自上前線(xiàn)，組織戰(zhàn)役，全黨全民、各行各業(yè)編成鋼鐵師、運(yùn)輸營(yíng)、采礦隊(duì)等各種野戰(zhàn)軍、后勤部，晝夜突擊，突破一點(diǎn)，創(chuàng)造高產(chǎn)紀(jì)錄，開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，推動(dòng)大面積豐收等等。這一套革命的領(lǐng)導(dǎo)方法是同所謂‘正規(guī)化’對(duì)立的方法，沒(méi)有這種革命的領(lǐng)導(dǎo)方法，不敢向‘正規(guī)化’挑戰(zhàn)，就沒(méi)有群眾運(yùn)動(dòng)，就沒(méi)有高速度。”(17)運(yùn)動(dòng)式治理是一種打破常規(guī)的人力和資源動(dòng)員模式，往往能夠通過(guò)整合資源，超越科層制的組織程序和運(yùn)作規(guī)范，在破解重大治理難題當(dāng)中取得立竿見(jiàn)影的成效。但也正因?yàn)槿绱?，運(yùn)動(dòng)式治理極易造成對(duì)常規(guī)程序和規(guī)范的沖擊，往往只是以犧牲其它事務(wù)治理的效率為代價(jià)換取在某一特定事項(xiàng)治理上的高效力。新中國(guó)成立以后國(guó)家治理始終難以步入制度化、規(guī)范化的軌道，社會(huì)生活也長(zhǎng)期無(wú)法進(jìn)入常態(tài)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，與運(yùn)動(dòng)治國(guó)的負(fù)面效應(yīng)有著直接聯(lián)系。改革開(kāi)放以后，國(guó)家明確宣布不再搞群眾運(yùn)動(dòng)，憲法取消了所謂的“四大自由”，明確了建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的治理取向，同時(shí)逐步借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府管理的通行慣例來(lái)改造科層體制，政府治理總體上步入了常態(tài)化、理性化的軌道。

一旦國(guó)家治理回歸常態(tài)，經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活和文化生活逐步融入全球化進(jìn)程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)按照自己的擴(kuò)展邏輯派生出一個(gè)日益龐大和復(fù)雜的相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)秩序，進(jìn)而催生出一個(gè)社會(huì)生活的自主性空間以及公民社會(huì)的雛形。市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性地位的確立，以及不以政府意志為轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和民間社會(huì)的存在，既給國(guó)家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提出了種種挑戰(zhàn)，也為這種轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了必要的條件。當(dāng)然，我們也必須清醒地看到，國(guó)家治理模式回歸常態(tài)國(guó)家治理，迄今尚未真正實(shí)現(xiàn)定型化。這其中一個(gè)關(guān)鍵性的因素，就在于新中國(guó)成立以來(lái)的國(guó)家治理及其調(diào)整，始終服務(wù)于政府主導(dǎo)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。整個(gè)國(guó)家建設(shè)和治理的理念、思路、戰(zhàn)略都因此表現(xiàn)出極為露骨的短期化、功利化取向。“大躍進(jìn)”式的經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略失敗后，繼之而起的是創(chuàng)造“最新最美”世界的政治趕超和觸及靈魂深處的文化趕超。國(guó)門(mén)打開(kāi)之后，令人震驚的發(fā)展差距更是激起了“大徹大悟”般的GDP趕超。要實(shí)現(xiàn)超常規(guī)的發(fā)展，就必須打破發(fā)展的常規(guī)，其最便捷的選擇，就是最大限度地發(fā)揮舉國(guó)體制的組織優(yōu)勢(shì)，以政治動(dòng)員的方式最大限度整合資源投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。市場(chǎng)體系的完善、公民社會(huì)的成長(zhǎng)，以及政府治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都可能因?yàn)槿狈︼@著的短期績(jī)效而被忽視和擱置。就此而言，我們不得不承認(rèn)，正如白魯恂(Lucian

Pye)指出的那樣，中國(guó)尚未從傳統(tǒng)國(guó)家轉(zhuǎn)型成為一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家。國(guó)家看似強(qiáng)大，但制度很脆弱，很多人感到政府太弱和政府管理的無(wú)效，很多人感到孤立無(wú)助，希望政府把許多事情管理起來(lái)。(18)十八大報(bào)告基于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理，強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，無(wú)疑正蘊(yùn)含著這樣一種實(shí)現(xiàn)常態(tài)國(guó)家治理的定型化、成熟化的旨意。