【摘要】改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政收入大增，但同時(shí)存在諸多問(wèn)題。文章主要分析了當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政支出偏向?qū)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、居民消費(fèi)、城鄉(xiāng)差距造成的影響，并在此基礎(chǔ)上分別從民生、考核機(jī)制等方面提出了建設(shè)性意見(jiàn)和對(duì)策，旨在為解決地方財(cái)政支出偏向問(wèn)題提供改革的視角。

【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政　支出偏向　現(xiàn)狀　對(duì)策

自我國(guó)實(shí)行分稅制度改革以來(lái)，地方財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)一直處在一個(gè)系統(tǒng)性偏向的狀態(tài)，這種偏向非但沒(méi)有由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的變革而出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)，反而呈現(xiàn)出更加僵化的現(xiàn)象，同時(shí)也給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的改革帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。從理論上說(shuō)，對(duì)于一個(gè)大國(guó)而言，實(shí)施財(cái)政分權(quán)體制的目的是利用地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)提高地方公共品提供的效率。但是，中國(guó)式分權(quán)的典型事實(shí)表明，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)一直處于系統(tǒng)性的偏向，而且這種偏向并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革而出現(xiàn)修正的跡象，相反繼續(xù)保持著僵化的鎖定狀態(tài)。很顯然，這種偏向狀態(tài)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌的不斷推進(jìn)帶來(lái)了嚴(yán)重危害。筆者主要就當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政支出方面存在的問(wèn)題進(jìn)行論述，并嘗試提出建設(shè)性意見(jiàn)和對(duì)策。

我國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向存在的問(wèn)題

對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。自我國(guó)20世紀(jì)70年代末實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)，在短短30多年內(nèi)便使我國(guó)的財(cái)政體制改革發(fā)生了翻天覆地的變化。顯著特點(diǎn)之一便是地方政府財(cái)政已成為一個(gè)能夠直接代表該轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益主體的獨(dú)立決策單位。①但從地方財(cái)政支出上看，由于仍然是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出為主，這在一定程度上決定了地方財(cái)政的這種支出只能是一種建設(shè)型或經(jīng)濟(jì)型的財(cái)政支出。由于將財(cái)政的大部分支出都用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面，加之受投資乘數(shù)的影響，這種投資也就成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。

此外，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政支出又存在向城市建設(shè)、重工業(yè)等領(lǐng)域傾斜的傾向，這在一定程度上抑制了諸如服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生偏向的現(xiàn)象。地方官員在任職期間，為了追求政績(jī)，在財(cái)政支出上大多會(huì)選擇那些能夠快速高效創(chuàng)造GDP的行業(yè)。這種片面追求GDP增長(zhǎng)的發(fā)展理念，盡管可能在短時(shí)間達(dá)到預(yù)期效果，但也帶來(lái)了諸如環(huán)境污染、資源過(guò)度消耗等諸多難題。更為重要的是，隨著地方政府在其他行業(yè)方面投資比重的日益增加，這在一定程度上直接縮減了地方財(cái)政投資，導(dǎo)致諸如國(guó)民受教育時(shí)間減少、勞動(dòng)力素質(zhì)低等一系列問(wèn)題。最終會(huì)使我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展陷入惡性循環(huán)之中。②

針對(duì)財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的影響，我們可以借助凱恩斯的“乘數(shù)效應(yīng)”理論進(jìn)行分析。由于在理論中強(qiáng)調(diào)的僅是財(cái)政支出在短時(shí)間內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的夸張作用，并沒(méi)有考慮到財(cái)政支出結(jié)果對(duì)“乘數(shù)效應(yīng)”所造成的影響。事實(shí)上，在財(cái)政支出過(guò)程中，乘數(shù)的大小能夠直觀地反映出財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理。而科學(xué)合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)能夠使各項(xiàng)費(fèi)用的支出都能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用，并使其成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。反之則會(huì)嚴(yán)重阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

對(duì)居民消費(fèi)的影響。為了更好地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)，保證經(jīng)濟(jì)能夠保持快速穩(wěn)定健康的增長(zhǎng)，我國(guó)政府從1998年就開(kāi)始啟動(dòng)積極的財(cái)政政策，特別是在2008年發(fā)生全球次貸危機(jī)后，中央政府相繼投入4萬(wàn)億元資金來(lái)刺激內(nèi)需的發(fā)展。盡管如此，這些積極的財(cái)政政策并沒(méi)有取得預(yù)期效果，內(nèi)需增長(zhǎng)仍然缺乏動(dòng)力，而且居民的消費(fèi)傾向還是呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。對(duì)此，諸多專家和學(xué)者也都在開(kāi)始重新審視財(cái)政支出和居民消費(fèi)之間的關(guān)系。

整體而言，政府財(cái)政支出對(duì)居民消費(fèi)所產(chǎn)生的效應(yīng)主要分為擠出效應(yīng)和擠入效應(yīng)兩種。如果政府財(cái)政支出的增加導(dǎo)致居民消費(fèi)水平整體下降的話，那么便可以將政府支出對(duì)居民消費(fèi)所產(chǎn)生的效應(yīng)稱之為擠出效應(yīng)，反之則被稱之為擠入效應(yīng)。而判斷是擠出還是擠入，不僅要看財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)是否合理，還要看財(cái)政支出的規(guī)模。一個(gè)結(jié)構(gòu)合理的財(cái)政支出能夠促使養(yǎng)成良好、預(yù)期的消費(fèi)理念，這也正是擠入效應(yīng)的外在表現(xiàn)；而存在一定偏向性的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不僅會(huì)嚴(yán)重消弱居民當(dāng)前的消費(fèi)能力，也會(huì)為他們未來(lái)的消費(fèi)帶來(lái)諸多未知的因素。而這是屬于擠出效益的范疇。

一般而言，大多數(shù)專家和學(xué)者都會(huì)將收入看做是決定居民消費(fèi)能力大小的主要因素。如果僅用收入水平作為衡量的主要依據(jù)，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其主要原因便是當(dāng)前我國(guó)正處在一個(gè)大的轉(zhuǎn)軌背景下，人們很難對(duì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)做出可行性的分析和預(yù)測(cè)，為了能有效應(yīng)對(duì)這種局面，大多數(shù)居民都選擇儲(chǔ)蓄方式來(lái)增加自己內(nèi)心的安全感。居民居高不下的儲(chǔ)蓄存款也正說(shuō)明他們?cè)谙M(fèi)心理上的安全感仍在日益降低。事實(shí)上，這也是我國(guó)存款儲(chǔ)蓄與西方預(yù)防性儲(chǔ)蓄之間的區(qū)別所在。而這種不確定性體現(xiàn)了其中所潛在的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。如果我們僅將希望寄托于通過(guò)儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)來(lái)規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)的話，無(wú)疑是片面的。鑒于此，必須采取一系列合理、健全的財(cái)政制度來(lái)規(guī)范上述行為。

事實(shí)上，自我國(guó)實(shí)行分稅制度以來(lái)，各地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)也相繼展開(kāi)了激烈競(jìng)爭(zhēng)。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)在財(cái)政支出方面則表現(xiàn)在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，而對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的支出則明顯不足，加之社會(huì)福利制度市場(chǎng)化改革的不斷實(shí)施，這進(jìn)一步導(dǎo)致居民的消費(fèi)出現(xiàn)擠出效應(yīng)。尤其是近年來(lái)，盡管中央相繼出臺(tái)了穩(wěn)定房?jī)r(jià)的一系列政策，但是我國(guó)的房?jī)r(jià)已呈現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。這直接導(dǎo)致人們即時(shí)消費(fèi)能力和未來(lái)消費(fèi)能力的萎縮。從中我們也可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)居民的消費(fèi)能力產(chǎn)生影響的并不僅是收入問(wèn)題，各級(jí)政府也要對(duì)居民消費(fèi)進(jìn)行預(yù)期管理，不斷提高他們消費(fèi)的自信心，這將是未來(lái)政府工作中的一個(gè)重點(diǎn)。

城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，針對(duì)造成城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)的原因，國(guó)內(nèi)外眾多專家和學(xué)者分別從不同角度進(jìn)行了深入探討，但基本上都是從實(shí)證研究的角度分析城市偏向戰(zhàn)略對(duì)城鄉(xiāng)差距造成的影響。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料的研究與分析，我們可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)存在的一個(gè)突出問(wèn)題是城市偏向政策的實(shí)施與開(kāi)展大大擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入二者之間的差距，使得城鄉(xiāng)之間的分化越來(lái)越明顯。因此，這種政策所帶來(lái)的只能是經(jīng)濟(jì)的片面增長(zhǎng)，而不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面均衡發(fā)展。在復(fù)雜多變的國(guó)際背景下，中國(guó)結(jié)合自身特殊國(guó)情，選擇發(fā)展中國(guó)家城市偏向戰(zhàn)略的這一決策無(wú)疑是理想的，也符合國(guó)家的發(fā)展方向，但是就實(shí)施效果而言，則與自身制定的“趕超戰(zhàn)略”的目標(biāo)相背而馳。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)依然延續(xù)過(guò)去城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)果造成政府財(cái)政投資的重點(diǎn)依然在城市，對(duì)農(nóng)村的積累也向投資工業(yè)傾斜，形成了明顯的城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施解放了龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，但是由于建設(shè)重點(diǎn)在城市，在財(cái)政支出方面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入比例遠(yuǎn)低于城市，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象的出現(xiàn)。加之，中央政府在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方式上大多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)為中心，因此，地方政府官員為了能夠獲得上級(jí)的認(rèn)可，獲得提拔機(jī)會(huì)，更加關(guān)注在自身任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的變化情況。與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、自然風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，而且最終投資回報(bào)率也很低；而對(duì)以農(nóng)村教育為主的公共產(chǎn)品的財(cái)政投入也要在很長(zhǎng)時(shí)間后才能收到一定的效果。

從財(cái)政收入來(lái)源看，主要來(lái)自城市中的二、三產(chǎn)業(yè)。這直接導(dǎo)致政府在財(cái)政支出方面優(yōu)先發(fā)展城市與重點(diǎn)行業(yè)，漠視、弱化農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出。長(zhǎng)此以往，便逐漸形成城鄉(xiāng)之間財(cái)政支出不均衡的現(xiàn)狀。此外，當(dāng)前基層政府中廣泛存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了他們對(duì)基層公共產(chǎn)品服務(wù)的承載能力。尤其是在分稅制度實(shí)施后，為了能夠不斷提高自身的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府都開(kāi)始實(shí)施收回財(cái)權(quán)、放下事權(quán)的政策。在此過(guò)程中，最明顯的結(jié)果便是導(dǎo)致處于基層政府中的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配現(xiàn)象的出現(xiàn)。有限的財(cái)政收入已無(wú)法滿足居民日益增多的公共服務(wù)產(chǎn)品需求。這無(wú)疑加大了農(nóng)民支出負(fù)擔(dān)，最終使城鄉(xiāng)居民人均收入差距進(jìn)一步加大。③