【摘要】武平縣是實施農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”有效銜接全國20個試點縣之一、福建省唯一試點縣。自試點以來,武平縣“兩項制度”有效銜接取得了一定成效,積累了寶貴經(jīng)驗,但仍存在一些問題。在調(diào)研武平縣“兩項制度”有效銜接現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,文章提出了完善“兩項制度”銜接的政策建議。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保 扶貧開發(fā) 銜接 福建武平
武平縣位于“閩粵贛”三省結(jié)合部,隸屬福建省龍巖市,是革命老區(qū)縣、原中央蘇區(qū)縣,縣域面積2638平方公里,總?cè)丝?68744人,其中農(nóng)村人口348079人。截至2012年年底,武平縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值104.67億元。①武平縣是福建省23個省級扶貧開發(fā)重點縣之一。
武平縣農(nóng)村反貧困治理
武平縣農(nóng)村扶貧開發(fā)及其成效。21世紀(jì)以來,武平縣在福建省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,實施了《2001~2010年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》,不斷加大扶貧資金投入力度,創(chuàng)新扶貧機(jī)制,扶貧開發(fā)取得顯著成效,主要表現(xiàn)在:一是自1994年開始實施以扶貧搬遷為主要內(nèi)容的“造福工程”,有效改善了邊遠(yuǎn)山區(qū)困難群眾的生產(chǎn)生活條件,幫助一大批邊遠(yuǎn)偏僻村落的群眾脫離了貧困,截至2011年全縣共完成“造福工程”搬遷3630戶,18300人;二是自2002年起開始實施三年一個周期的貧困村整村推進(jìn)扶貧開發(fā),先后有220個村被列為省、市、縣三級扶貧開發(fā)重點村,累計投入扶貧資金2.26億元;三是通過扶貧金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新,扶持4500貧困農(nóng)戶獲得4500萬元小額扶貧貸款和2900萬元中央扶貧貼息貸款,有效解決了貧困戶生產(chǎn)資金短缺的問題;四是積極引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)村扶貧開發(fā),成立各類慈善救助基金、扶貧助殘基金,形成了多層次、多行業(yè)參與扶貧開發(fā)的新格局。
武平縣農(nóng)村低保制度實施情況。武平縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由2004年的人均家庭收入1000元(即每人每月83元)經(jīng)過多次調(diào)整提高到2013年的1900元。截至2013年1月武平縣享受農(nóng)村低保對象共有15197人,占全部貧困人口的34%,累計支出低保資金441.5萬元②,預(yù)計一年投入到農(nóng)村低保的財政資金達(dá)5000萬元以上。目前,武平縣農(nóng)村低保制度已基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。
經(jīng)過多年努力,武平縣已基本消滅農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象,農(nóng)村貧困面貌顯著改善。福建省于2011年將農(nóng)民人均純收入3000元(2010年不變價)作為福建省新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn),武平縣截至2011年仍有貧困人口4.3萬人,貧困率為12.6%,屬于福建省貧困程度較深的革命老區(qū)縣。
武平縣“兩項制度”有效銜接試點的基本現(xiàn)狀
農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保是農(nóng)村反貧困治理的兩翼,實現(xiàn)這兩項制度的有效銜接,既是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容,也是落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011~2020年)》提出“穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿”消除絕對貧困的基本保障,更是實現(xiàn)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011~2020年)》提出的“貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平,扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢”,減少相對貧困的重要手段。
武平縣“兩項制度”有效銜接試點政策的出臺。武平縣是我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣,其貧困程度在福建省和東部地區(qū)都比較深,扶貧開發(fā)難度較大,在東部地區(qū)具有代表性。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦和福建省扶貧辦的安排,武平縣被確定為全國20個實施農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點縣之一,也是福建省唯一試點縣。國家和省市扶貧部門希望通過武平縣的試點,建立科學(xué)規(guī)范的扶貧對象識別機(jī)制和動態(tài)管理機(jī)制,為實施分類扶持和實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”打下基礎(chǔ),并為在東部地區(qū)實施“兩項制度”有效銜接提供經(jīng)驗參考。
武平縣“兩項制度”有效銜接開展的基本情況。一是深入調(diào)查研究并制定完善的實施方案。在武平縣被確定為國家實施“兩項制度”有效銜接試點縣后,福建省、市扶貧部門的領(lǐng)導(dǎo)高度重視,多次到武平縣進(jìn)行試點指導(dǎo)。武平縣成立了由分管副縣長為組長,縣扶貧辦等10多個部門組成的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組帶領(lǐng)相關(guān)部門分組深入鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶,通過入戶調(diào)查和召開座談會等形式,了解貧困戶的實際需求和面臨的實際困難,聽取廣大基層干部群眾對創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制的意見,在借鑒吸收農(nóng)村低保正確思路、舉措的基礎(chǔ)上,根據(jù)國務(wù)院扶貧辦和民政部《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作的通知》等文件精神,制定《武平縣實施農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作方案》,明確試點工作的目標(biāo)要求、實施步驟和保障措施。
二是規(guī)范扶貧對象識別。③扶貧對象識別涉及識別的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序。在試點的2009年,武平縣以農(nóng)民人均純收入低于1800元作為扶貧對象識別標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn),武平縣的扶貧對象占農(nóng)村人口的8.5%。武平縣在根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上,將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧對象識別標(biāo)準(zhǔn)分為好、中、差三種類型,分別按照農(nóng)村人口的8%、8.5%和9%執(zhí)行。這種分類執(zhí)行較好地將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與貧困扶貧開發(fā)結(jié)合起來,更能夠照顧到次發(fā)達(dá)地區(qū)貧困群眾的利益。2011年11月中央扶貧開發(fā)工作會議召開后,武平縣根據(jù)福建省新的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn),重新確定了扶貧對象。扶貧識別范圍也是扶貧對象識別的重要內(nèi)容之一。武平縣明確規(guī)定扶貧對象的識別范圍包括兩類群體:一類是列入最低生活保障且有勞動能力的低保人口,一類是未列入低保且有勞動能力的貧困人口。
規(guī)范的扶貧對象識別程序是“兩項制度”銜接能夠有效運作的重要保障。武平縣在扶貧對象識別程序上實行 “四不準(zhǔn)”(不準(zhǔn)暗箱操作、不準(zhǔn)優(yōu)厚親友、不準(zhǔn)平均分配、不準(zhǔn)敷衍了事)、“三不納入”(家庭居住條件較好的、具有隱性收入的不納入;沒有經(jīng)過村集體評議的、張榜公布的不納入;具有自救能力但好逸惡勞的不納入)和“三調(diào)查”(對扶貧對象有疑點的進(jìn)行調(diào)查,對扶貧對象有分歧的進(jìn)行調(diào)查,對扶貧對象有舉報的進(jìn)行調(diào)查)。④此外,武平縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結(jié)合本地實際工作的基礎(chǔ)上分別提出了一些切實可行的識別辦法。
三是優(yōu)化扶貧對象信息的采集登記。為了做好扶貧對象信息的采集,武平縣統(tǒng)一印制《農(nóng)村低收入戶登記表》,通過深入調(diào)查的方式,全面實地采集貧困戶的各種信息,同時做好扶貧對象信息的建檔工作。為了做好信息建檔工作,武平縣專門派兩人次赴國務(wù)院扶貧辦參加業(yè)務(wù)培訓(xùn),縣統(tǒng)計局制作專門的軟件用于信息錄入。在國務(wù)院扶貧辦應(yīng)用統(tǒng)一的軟件后,又組織人員及時將扶貧對象信息完整的輸入到數(shù)據(jù)庫加以保存。
四是落實幫扶政策。實施“兩項制度”的有效銜接,扶貧對象的識別只是基礎(chǔ),幫扶政策是否落實到實處則是關(guān)鍵。武平縣通過采取若干措施來保證幫扶政策落實到位:一是實施幫扶掛鉤制度,縣、鄉(xiāng)、村三個層級的干部與扶貧對象“結(jié)對子”,幫助扶貧對象選好發(fā)展項目,協(xié)調(diào)解決生產(chǎn)生活遇到的實際困難,幫助他們盡早脫貧;二是實施勞動力培訓(xùn)扶持,為扶貧對象提供科技知識培訓(xùn)、農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn),通過整合勞動力培訓(xùn)體系來充分滿足扶貧對象的各種培訓(xùn)需求;三是實施產(chǎn)業(yè)扶持,鼓勵龍頭企業(yè)和各種經(jīng)濟(jì)合作組織通過安排扶貧對象就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等形式幫助扶貧對象增加收入;四是實施村級發(fā)展互助金扶持,安排五個村進(jìn)行試點,每村安排互助金15萬元,積極鼓勵和動員貧困農(nóng)戶參加互助社,擴(kuò)大互助金的規(guī)模,為貧困農(nóng)戶提供了資金來源,解決他們生產(chǎn)資金短缺問題。