德國(guó)行政法治原則承載的效益價(jià)值：基于組織理論的分析視角。法治行政法在德國(guó)行政法上表現(xiàn)為“依法行政原則”，類似于我國(guó)行政法上的“行政合法性原則”和“行政法定原則”。“所謂行政法定，即‘法無(wú)明文規(guī)定不得任意行政’，具體包括職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容。第一，職權(quán)法定原則。這是指任何行政權(quán)力的來(lái)源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無(wú)效，要受到法律追究，承擔(dān)法律責(zé)任。第二，法律優(yōu)先與法律保留原則。法律保留，是指在國(guó)家法律秩序范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須專屬于立法者規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。法律優(yōu)先，亦即法律對(duì)于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力。”⑧

一是職權(quán)法定原則對(duì)效益價(jià)值的承載。行政法治原則，是人們對(duì)理性和效益追求的體現(xiàn)，行政組織管理理論之父馬克斯·韋伯設(shè)計(jì)組織職權(quán)時(shí)，要求職權(quán)要以一種組織法律（組織制度設(shè)計(jì)）的形式預(yù)先設(shè)定，并明確其職權(quán)范圍，進(jìn)入某職位的人員自然擁有此職位的權(quán)力。這種對(duì)他人行為產(chǎn)生影響的職位權(quán)力，來(lái)源于組織法律（組織制度設(shè)計(jì)）的明文授權(quán)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，這種去除人的情感影響的制度性規(guī)定，可以更好地承載科學(xué)理性價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人類活動(dòng)對(duì)效益的追求。人們?cè)谛姓M織建構(gòu)之初設(shè)計(jì)制度時(shí)，可以用科學(xué)的理論和科學(xué)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)作為指導(dǎo)，這對(duì)于組織中的決策必然受到群體勢(shì)力影響來(lái)講，具有不對(duì)人而對(duì)事的優(yōu)勢(shì)。在組織系統(tǒng)中存在的法定職權(quán)、傳統(tǒng)權(quán)力、個(gè)人魅力權(quán)力中，法定職權(quán)是最具有強(qiáng)制影響力的權(quán)力，最具有得以實(shí)現(xiàn)的組織保障，也被賦予最高正當(dāng)性。當(dāng)然，我們可以不同意馬克斯·韋伯的理論，也不贊同他的科學(xué)理性思想，但是，社會(huì)實(shí)踐選擇了這樣的理論，以馬克斯·韋伯為理論基礎(chǔ)構(gòu)建的科層組織在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中獲得了優(yōu)勢(shì)，成為最具有效益的社會(huì)群體結(jié)構(gòu)形式，大量的科層組織可以生存百年以上甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，以至于現(xiàn)在的社會(huì)系統(tǒng)基本上完全被科層化了。生活在現(xiàn)代社會(huì)的人們，已經(jīng)不可能避開組織。

二是法律優(yōu)先和法律保留原則對(duì)效益價(jià)值的承載。在行政組織系統(tǒng)中，組織法律被認(rèn)為是具有最高正當(dāng)性的權(quán)力，其他的傳統(tǒng)制度和個(gè)人魅力影響不具有和組織法律制度相同程度的正當(dāng)性，只有在法律沒有明確規(guī)定的方面，傳統(tǒng)慣例和個(gè)人魅力才允許產(chǎn)出影響。即組織法律制度的最高正當(dāng)性，體現(xiàn)在組織制度體系中的法律優(yōu)先原則中。另外，組織法律制度的最高正當(dāng)性，還體現(xiàn)在組織制度體系中的法律保留原則中。組織系統(tǒng)中的權(quán)力是組織法律制度確認(rèn)和授予的，組織法律在授予權(quán)力時(shí)，有些權(quán)力是保留的不能授出的，即法律保留。這些權(quán)力在國(guó)家組織系統(tǒng)中，一般由憲法規(guī)定并保留。比如《中華人民共和國(guó)82憲法》中規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的人身人格權(quán)是組織法律保留，不被授出的權(quán)利，國(guó)家組織—無(wú)論是政府組織還是司法組織都不能侵犯由憲法保留的公民的人身人格權(quán)。同樣，《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》中也規(guī)定了德意志聯(lián)邦國(guó)的公民的人身人格權(quán)得以對(duì)抗國(guó)家的立法、行政、司法權(quán)。這樣的憲法是在建國(guó)之初進(jìn)行的科學(xué)理性的制度設(shè)計(jì)，但并不排除在國(guó)家制度運(yùn)行過程中對(duì)憲法局部的修改和調(diào)整。例如，《中華人民共和國(guó)82憲法》就根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化進(jìn)行了四次修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)通過了四個(gè)憲法修正案。

這些憲法的科學(xué)理性，就本文理解，是一種雙向治理科學(xué)思想的融入。在以往時(shí)代的國(guó)體設(shè)計(jì)中，君主—政府—民眾的治理模式是單向的，這樣的權(quán)力架構(gòu)是君主至上的，君主權(quán)力沒有制約。但現(xiàn)代的人民主權(quán)的國(guó)體設(shè)計(jì)中，人民—國(guó)家—人民的治理模式是雙向的，這樣的權(quán)力架構(gòu)沒有至上的權(quán)力，人民既是國(guó)家的主權(quán)者，同時(shí)又是國(guó)家秩序制度的服從者。

在人民主權(quán)的國(guó)體設(shè)計(jì)中，人民一旦同意成為國(guó)家的公民，那么他也就是同意了將自己的除了憲法保留的權(quán)利以外的其他權(quán)利讓與國(guó)家，他也就喪失了自己的這些權(quán)利而要服從國(guó)家的公共意志的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

德國(guó)行政均衡原則承載的效益價(jià)值。行政均衡原則，也是人們對(duì)理性精神的追求在行政法上的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會(huì)的政策或者私人決策理論中，人性被假設(shè)為是理性的，權(quán)衡利益得失是這種理論的決策標(biāo)準(zhǔn)。即人們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)公共政策選擇或者私人事務(wù)決定時(shí)，會(huì)有一個(gè)進(jìn)行決策的理性思考過程，在此過程中，人們主要考慮的是決策結(jié)果可能帶來(lái)的利益或損失的多少，并根據(jù)此作出具有社會(huì)效益的公共決策和帶來(lái)個(gè)人效益的個(gè)人決策。此種決策理論以1978年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)得主赫伯特·西蒙為代表，對(duì)當(dāng)前行政理論產(chǎn)生了重大影響。赫伯特·西蒙甚至斷言：“行政就是決策。”

第一，組織決策性行政行為的效益標(biāo)準(zhǔn)。隨著現(xiàn)代國(guó)家行政對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的滲入，國(guó)家行政理論開始吸收現(xiàn)代決策理論的思想，在進(jìn)行國(guó)家行政行為時(shí)，權(quán)衡行政行為關(guān)系人的利益和公共利益得失，以期作出更為科學(xué)合理的公共決策。國(guó)家行政在選擇公共政策時(shí)，如果會(huì)對(duì)行政相對(duì)人或利害關(guān)系人產(chǎn)生損及利益的影響，那么，國(guó)家行政進(jìn)行此種行政行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)是，此種損及會(huì)增進(jìn)社會(huì)公共福祉。

第二，基于組織決策理論的必要性原則。為了增進(jìn)公共福祉，國(guó)家行政得損及行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的利益。但是，這樣的國(guó)家行政行為是一種對(duì)私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的侵入，在國(guó)家主社會(huì)管理、私人主社會(huì)生產(chǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，需保持此種侵入的克制性和謹(jǐn)慎性。對(duì)此，需要對(duì)此種公共利益前提下的行政侵入私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的行為進(jìn)一步規(guī)范，要求行政行為非到窮盡其他方法不足以增進(jìn)公共利益的情況下，才可謹(jǐn)慎損及私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利，即上面提到的行政法的禁止過度原則之必要性原則。

第三，基于組織決策理論的比例原則。在不得已侵入私人經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)權(quán)利時(shí)，政府的公共政策決策也需進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)這樣的公共政策決策，要以科學(xué)的決策理論為基礎(chǔ)，保證公共政策的科學(xué)合理。即在政府進(jìn)行侵入私人生產(chǎn)權(quán)利的行政行為時(shí)，需權(quán)衡利益得失，保證由此損及性行政行為增進(jìn)的社會(huì)公共福祉大于由此造成的行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的利益損失，保證社會(huì)系統(tǒng)具有整體性效益，否則此行政行為不得為。也就是上面提出的行政法禁止過度原則之比例性原則。同時(shí)，為了社會(huì)的公正性，對(duì)造成損失的行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的正當(dāng)利益進(jìn)行國(guó)家賠償，即為增進(jìn)社會(huì)福祉產(chǎn)生的社會(huì)成本由全體受益成員承擔(dān)。

第四，基于組織決策理論的信賴保護(hù)原則。對(duì)于行政相對(duì)人或利害相關(guān)人來(lái)說(shuō)，行政行為即是法律。因而，行政行為應(yīng)該具有一定穩(wěn)定性和公信力，國(guó)家行政組織不得任意撤銷或改變已經(jīng)作出的行政行為。如果，此行政行為是關(guān)系行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)權(quán)利的決策，國(guó)家行政組織更要嚴(yán)格撤銷或改變的范圍。此即上面提到的行政法的信賴保護(hù)原則。由非合法手段取得的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)權(quán)利，不在此撤銷或改變行政行為之列。如為增進(jìn)社會(huì)公共福祉不得已而為之的撤銷或改變行為，則同樣要以禁止過度原則為標(biāo)準(zhǔn)。

第五，基于組織決策理論的公平對(duì)待原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)有效配置社會(huì)資源的前提條件，所以，所有影響私人生產(chǎn)的行政行為，無(wú)論是公共政策，還是具體決定，都應(yīng)該以公平對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)主體為前提。只有公平對(duì)待經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)主體的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件、具體行政決定，才能夠真正發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的效益最大化。即上面提到的行政法的平等對(duì)待原則。

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)，在德國(guó)行政法的行政法治和行政均衡原則中隱含著一條最重要的基本行政法原則—行政效益原則，德國(guó)行政法原則根本上承載的是法的效益價(jià)值。

（作者為東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生、安陽(yáng)工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師）

【注釋】

①②③④⑤⑥［德］奧托·邁耶著：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，［德］何意志校，北京：商務(wù)印書館，2002年，第1頁(yè)，第7頁(yè)，第14頁(yè)，第108頁(yè)，第81頁(yè)，第67頁(yè)。

⑦⑧周佑勇：《行政法原論》（第二版），北京：中國(guó)方正出版社，2005年，第72～77頁(yè)，第66～72頁(yè)。

責(zé)編/王坤娜