摘要 城鎮(zhèn)化和大都市化，是中美兩國(guó)城市化道路的不同路徑。兩國(guó)在空間形態(tài)、土地利用和社會(huì)特征方面有相似之處，也因?yàn)轶w制不同而存在很大差異。在兩國(guó)的城市化進(jìn)程中，市場(chǎng)機(jī)制和政府政策發(fā)揮了各自的作用，通過(guò)對(duì)土地、資金和勞動(dòng)力資源等三個(gè)要素的配置，對(duì)城市化特征的形成產(chǎn)生了深刻的影響，給兩國(guó)城市化道路的差異提供了基本的解釋。當(dāng)前形勢(shì)下，中國(guó)的政策重心不宜著眼于城鎮(zhèn)化人口比例的過(guò)快上升，而應(yīng)該著重調(diào)整城鎮(zhèn)化的布局與結(jié)構(gòu)，以質(zhì)量提高城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。
關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 大都市化 人口流動(dòng)
城鎮(zhèn)化和大都市化，是當(dāng)前中美兩國(guó)在城市化道路上的不同路徑，是兩國(guó)在不同國(guó)情的基礎(chǔ)上城市化進(jìn)程的不同選擇，各具特色。美國(guó)是典型的市場(chǎng)化國(guó)家，市場(chǎng)機(jī)制在城市化過(guò)程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，城市的興衰嬗變與城市的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力密切相關(guān)。美國(guó)城市化進(jìn)程隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展順序推進(jìn)，由工業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)城市化走向后工業(yè)化時(shí)代的新城市化和大都市化。中國(guó)的城市化道路則深受政府政策的調(diào)控和影響，表現(xiàn)為中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化，在城市的地位、土地利用、勞動(dòng)力流動(dòng)等決定城鎮(zhèn)化進(jìn)程的諸多要素方面，中央政府均發(fā)揮了決定性的作用。中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段帶有明顯的地區(qū)差別，呈現(xiàn)出與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同水平相應(yīng)的多樣性特征。
市場(chǎng)機(jī)制或政府政策對(duì)于城市化進(jìn)程的主導(dǎo)作用并非絕對(duì)，而是各有側(cè)重，同時(shí)受到兩國(guó)自然、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、行政體制的影響。兩國(guó)城市化在地理空間、土地利用和社會(huì)特征等方面既有相似之處，也存在差異，這種比較有利于我們當(dāng)前對(duì)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行探索。
城市化的空間特征
城市化的空間特征展現(xiàn)了城市的地理分布，以及不同規(guī)模城市的布局和城市之間聯(lián)系的緊湊程度，也體現(xiàn)了城市化對(duì)于土地資源的利用狀態(tài)。
美國(guó)的城市化人口在1920年就超過(guò)了50%，工業(yè)城市大體完成了對(duì)勞動(dòng)力的聚集過(guò)程；之后，美國(guó)進(jìn)入了大都市化發(fā)展階段，城市人口的增長(zhǎng)和地域的擴(kuò)張主要發(fā)生在大都市區(qū)的范圍之內(nèi)，①及至1940年，全國(guó)接近一半的人口生活在大都市地區(qū)，基本上完成了大都市化的入門(mén)階段。2000～2009年，全國(guó)5萬(wàn)人以上的大都市區(qū)人口增長(zhǎng)基本都在10%以上（見(jiàn)表1），而非大都市區(qū)人口增長(zhǎng)僅為2.6%。到2010年，美國(guó)83.7%的人口生活在全國(guó)366個(gè)大都市地區(qū)，大都市區(qū)人口的增長(zhǎng)速度至少是全國(guó)增長(zhǎng)速度的2倍。
美國(guó)大都市化的發(fā)展趨勢(shì)是大型大都市區(qū)的優(yōu)先增長(zhǎng)。1990年，人口百萬(wàn)以上的大型大都市區(qū)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤^(guò)一半，達(dá)53.4%，美國(guó)成為以大型大都市區(qū)為主的國(guó)家；2000年，500萬(wàn)人口以上的大都市區(qū)人口占全國(guó)總?cè)丝诘慕?0%，東北部和中西部?jī)蓚€(gè)大都市連綿帶，人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤齽t高達(dá)31.5%。這種趨勢(shì)在21世紀(jì)前10年得以延續(xù)，2010年，紐約和洛杉磯兩個(gè)大都市區(qū)的人口各占全國(guó)總?cè)丝诘?.1%和4.2%，美國(guó)大約每10個(gè)人當(dāng)中，就有1人居住在這兩個(gè)大都市地區(qū)。大型大都市區(qū)對(duì)各州人口的聚集效應(yīng)更為明顯，特別是在南部人口增長(zhǎng)較快的州。2010年，亞特蘭大大都市區(qū)人口占佐治亞州總?cè)丝诘囊话胍陨希_(dá)54.4%，過(guò)去10年全州新增人口的68%居住在亞特蘭大；在人口大州得克薩斯，休斯頓和達(dá)拉斯－沃思堡兩個(gè)大都市區(qū)的人口占全州總?cè)丝诘?9%，過(guò)去10年新增人口占全州新增人口的56.9%。②
中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度以改革開(kāi)放為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，前后差距明顯。1949～1978年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從10.6%上升至17.9%，30年間僅增長(zhǎng)了7.3個(gè)百分點(diǎn)；改革開(kāi)放以后，城鎮(zhèn)化取得了快速進(jìn)展，到1990年增長(zhǎng)到26.44%。世界城市化規(guī)律表明，城市化水平達(dá)到30%左右時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入快速發(fā)展階段。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新階段，城鎮(zhèn)化再次提速，到2011年末，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，邁過(guò)現(xiàn)代城市化國(guó)家的門(mén)檻。
2011年，我國(guó)共有地級(jí)及以上城市288個(gè)，市轄區(qū)人口總數(shù)39815萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?9.5%；市轄區(qū)面積64.3萬(wàn)平方公里，占全國(guó)總面積的6.7%，城市平均人口密度為619.2人∕平方公里；超過(guò)400萬(wàn)人口的城市人口約10340萬(wàn)人，占全部市轄區(qū)人口的約1∕4強(qiáng)。從不同規(guī)模地級(jí)及以上城市的數(shù)量增減中可以看出，在2000～2011年間，我國(guó)200萬(wàn)人以上的城市數(shù)量增加比例較高，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化人口也出現(xiàn)了向大城市集中的趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。
在城市人口向大城市和大都市區(qū)集中的過(guò)程中，中美兩國(guó)城市化在地理空間上也表現(xiàn)出了各自的特征。一方面，美國(guó)的大都市化對(duì)人口與經(jīng)濟(jì)的聚集特征明顯。2004年，美國(guó)244個(gè)大都市區(qū)，占國(guó)土面積的26%，人口在全國(guó)總?cè)丝谥械谋壤_(dá)83%，創(chuàng)造了全美就業(yè)崗位的85%和全美GDP的86%，人口、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)總量之間的比例較為均衡。③有學(xué)者預(yù)測(cè)，在2005～2040年間，美國(guó)新增人口的70.3%、新增住房的71.1%和新增就業(yè)的68.8%，都將會(huì)集中在美國(guó)最大的10個(gè)大都市連綿帶。④中國(guó)的城鎮(zhèn)化對(duì)人口的聚集特征同樣明顯，省地兩級(jí)城市市轄區(qū)的面積僅占國(guó)土面積的6.7%，集中的戶(hù)籍人口近30%，而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集程度更高。2007年，長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐、遼中南、山東半島和海峽西岸等6大城市連綿區(qū)，占國(guó)土面積的12.38%，集中了全國(guó)22%的人口，GDP占全國(guó)的比重卻高達(dá)50%，⑤這既表明了6大區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上的重要性，也提示了我國(guó)城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異較為顯著；既說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)未能集中相應(yīng)的城鎮(zhèn)化人口，也說(shuō)明中西部城市化地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟不上人口城鎮(zhèn)化的步伐。
另一方面，美國(guó)的人口聚集特征從全國(guó)范圍看，是向大型大都市區(qū)集中，而在大都市區(qū)內(nèi)部，則呈現(xiàn)出大分散、小集中的特點(diǎn)，即人口并非過(guò)度集中在中心城市，而是散布于整個(gè)大都市地區(qū)的中小城市。大都市化以來(lái)，大都市區(qū)內(nèi)的人口分布趨勢(shì)是中心城市人口下降，而郊區(qū)人口持續(xù)增長(zhǎng)，至2000年，郊區(qū)人口比例達(dá)到一半（參見(jiàn)圖1）。比如，作為美國(guó)最大的大都市區(qū)，紐約大都市區(qū)人口雖然達(dá)到近2100萬(wàn)人，但卻是分布在橫跨紐約、新澤西和康涅狄格三州的廣大城市地區(qū)，人口密度每平方公里為1800人。中國(guó)城市地區(qū)人口的聚集特征為大集中、小分散，即多集中在市轄區(qū)，外圍人口相對(duì)分散。從常住人口看，2011年末，30個(gè)城市人口超過(guò)800萬(wàn)，13個(gè)城市人口超過(guò)1000萬(wàn)。我國(guó)最大的城市上海，人口總數(shù)約2176萬(wàn)，比紐約大都市區(qū)稍多，但密度達(dá)到每平方公里6200人，是紐約大都市區(qū)的近3.5倍。⑥與美國(guó)城市化人口分散于整個(gè)大都市不同，我國(guó)的城鎮(zhèn)化人口多集中在中心城市。受到戶(hù)籍制度等因素的制約，我國(guó)城鎮(zhèn)化地區(qū)還未形成以統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)為依托的大都市區(qū)，城市人口無(wú)法有效向市轄區(qū)以外的周邊地區(qū)擴(kuò)散。
土地資源利用的分散化
中美兩國(guó)城市化對(duì)于土地資源的利用，共同之處是分散性，集約化程度不高。在中國(guó)，城鎮(zhèn)化地區(qū)的人口是往中心城市集中，分散不夠，使中心城市人口密度過(guò)高；同時(shí)，從全國(guó)的情況來(lái)看，城鎮(zhèn)化人口整體上又呈現(xiàn)出一定的分散性，不夠集中，沒(méi)有往自然條件和經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)集中，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的6大城市連綿區(qū)，人口僅占全國(guó)總?cè)丝诘?2%，就說(shuō)明了這種分散性。與我國(guó)相比，美國(guó)2000年人口最多的6個(gè)大都市連綿帶，人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤哌_(dá)55.1%。
城鎮(zhèn)化人口在全國(guó)區(qū)域間的分散性必然導(dǎo)致土地資源利用的分散和浪費(fèi)。我國(guó)的城、鎮(zhèn)是不同的概念，2011年末，我國(guó)有城市（縣級(jí)及以上）657個(gè)，建制鎮(zhèn)19683個(gè)。在城鎮(zhèn)化總?cè)丝谥?，人口密度較高的城市（市轄區(qū)）與密度較低的建制鎮(zhèn)的百分比分別為57.6和42.4，建制鎮(zhèn)人口較少，但建制鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長(zhǎng)卻多于城市。1997～2005年，城市建設(shè)用地新增442.9萬(wàn)畝（2900平方公里），建制鎮(zhèn)建設(shè)用地新增479.9萬(wàn)畝，多于城市。另外，還有農(nóng)村的建設(shè)用地，新增808.5萬(wàn)畝，幾近前兩者之和。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化的速度。1990～2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化人口增加了2.33倍，而城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了3.32倍。這還是常住人口的統(tǒng)計(jì)口徑，若按戶(hù)籍人口計(jì)算，差距更大。城市新增面積主要來(lái)自于對(duì)耕地的占用，1990～2000年，53.4%來(lái)自耕地，為770萬(wàn)畝；2000～2010年，68.7%來(lái)自耕地，達(dá)1900萬(wàn)畝，20年合計(jì)新占耕地2670萬(wàn)畝。⑦
我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源的占用，還表現(xiàn)在各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)上。到2006年底，我國(guó)除222個(gè)各類(lèi)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)外，還有1346個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，數(shù)量和占地面積以后者為主，面積達(dá)7629平方公里。在分布上，全國(guó)約42%的縣級(jí)行政區(qū)和近90%的地級(jí)行政區(qū)擁有省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，體現(xiàn)了空間平衡原則，開(kāi)發(fā)區(qū)在全國(guó)各地可謂遍地開(kāi)花；在區(qū)域分布上，東部占省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)總數(shù)的49%，中部占33%，西部占18%，中西部比例超過(guò)一半。眾多開(kāi)發(fā)區(qū)占用了大量土地，但開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分散，趨同性高，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，經(jīng)濟(jì)聚合程度低。⑧以開(kāi)發(fā)區(qū)形式出現(xiàn)的土地城鎮(zhèn)化，對(duì)土地的利用效率和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出并不高，在征地過(guò)程中還產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民或“城鎮(zhèn)化人口”，強(qiáng)化了土地和人口城鎮(zhèn)化在全國(guó)范圍內(nèi)的分散性。
美國(guó)的大都市化對(duì)土地資源的浪費(fèi)和自然環(huán)境的破壞，與中國(guó)有著相似性。在大都市區(qū)內(nèi)，郊區(qū)人口的低密度擴(kuò)散被形象地稱(chēng)為“蔓延”（Sprawl）。美國(guó)學(xué)界一般認(rèn)為，假如土地以快于人口增長(zhǎng)的速度被消費(fèi)，那么一個(gè)大都市區(qū)便具有“蔓延”的特征。長(zhǎng)期以來(lái)，由于美國(guó)人口較少，可利用的平原面積較大，自然承載能力強(qiáng)，這種土地利用方式雖然受到了廣泛的批評(píng)，卻是美國(guó)大都市化的主要形態(tài)。在20世紀(jì)中期以后大都市化的快速進(jìn)展時(shí)期，城市地區(qū)土地占用的增速明顯快于人口的增長(zhǎng)，90年代之后才有所放緩（參見(jiàn)表3）。
美國(guó)郊區(qū)的蔓延與大都市區(qū)土地利用的擴(kuò)張，也帶有明顯的地區(qū)差別。在郊區(qū)化進(jìn)展最快的1960年至1990年間，人口密度下降最多的前10個(gè)大都市區(qū)中，有9個(gè)位于東北部和中西部的傳統(tǒng)工業(yè)化地區(qū)。在這些大都市區(qū)，人口增長(zhǎng)緩慢甚至減少，但大都市區(qū)面積仍然增速明顯，最典型的是圣路易斯，30年間人口增長(zhǎng)僅16.7%，面積卻大幅增加125.4%，兩者百分點(diǎn)相差6.5倍。盡管如此，這兩大地區(qū)仍然是美國(guó)城市化人口最多的地區(qū)。而人口密度上升的大都市區(qū)全美只有8個(gè)，全部位于西海岸和南部的陽(yáng)光帶。特別是南部州，成為美國(guó)城市化人口快速增長(zhǎng)的新興地區(qū)，如得克薩斯州的達(dá)拉斯－沃思堡大都市區(qū)，在此期間面積擴(kuò)張了56.8%，而人口則增長(zhǎng)了122.9%。⑨城市地區(qū)的擴(kuò)張同樣也侵占了美國(guó)的耕地，在20世紀(jì)的后40年，美國(guó)每10年的農(nóng)田損失率分別為6.2%、5.8%、5%和2.7%，高度城市化地區(qū)尤其嚴(yán)重，比如新澤西州，20世紀(jì)60年代該州農(nóng)田損失率竟然高達(dá)27.4%。
盡管美國(guó)土地利用中存在著蔓延現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象主要是大都市區(qū)內(nèi)部郊區(qū)的蔓延，并沒(méi)有改變美國(guó)城市化人口主要集中在大都市地區(qū)的現(xiàn)實(shí)。相比而言，我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化分布較散，東、中、西部普遍存在，在人口承載能力較差的西部地區(qū)和中東部的生態(tài)保護(hù)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，也表現(xiàn)出了分散化的特點(diǎn)。
城市化進(jìn)程中的社會(huì)排斥
中美兩國(guó)在城市化進(jìn)程中面臨的共同社會(huì)問(wèn)題是社會(huì)排斥，即城市部分居民因其特定的社會(huì)身份，經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利受到損害。在美國(guó)，主要是城市政府利用排斥性的土地分區(qū)規(guī)劃（Zoning）和住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在住房市場(chǎng)上形成了針對(duì)少數(shù)族裔（主要是非洲裔和西班牙裔）和貧困家庭的社會(huì)排斥，進(jìn)而使這些居民以及所在社區(qū)在教育、就業(yè)、醫(yī)療以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和治安等方面受到不平等待遇，被稱(chēng)為“居住隔離”。
在以郊區(qū)化為重要內(nèi)容的大都市化過(guò)程中，居住隔離成為美國(guó)城市化的關(guān)鍵社會(huì)特征，它的內(nèi)涵包括四個(gè)方面：第一，在社區(qū)之間、特別是在中心城市和郊區(qū)之間，存在著嚴(yán)重的居住分離現(xiàn)象；第二，這種居住分離以種族為分隔線，帶有明顯的種族隔離性質(zhì)；第三，居住隔離源于住房市場(chǎng)上的種族歧視；第四，居住隔離與貧困密切相關(guān)，因而也帶有經(jīng)濟(jì)隔離的性質(zhì)。美國(guó)學(xué)者鄧頓（Nancy Denton）以“隔離指數(shù)”來(lái)觀察不同少數(shù)族裔人口的隔離程度。她發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)末期，黑人的隔離程度平均比亞裔人口高出65%，比西班牙裔人口高出35%。因此，居住隔離主要是存在于黑人與白人間的隔離。⑩
居住隔離的程度在大都市區(qū)的中心城市尤其嚴(yán)重。在巴爾的摩、芝加哥、克利夫蘭、底特律、密爾沃基、費(fèi)城、加利、洛杉磯、紐瓦克、圣路易斯等10個(gè)大都市區(qū)，相應(yīng)的10個(gè)中心城市中居住的黑人占美國(guó)城市黑人總數(shù)的29%，占美國(guó)全部黑人人口的23%。這些黑人人口主要集中在少數(shù)幾個(gè)人口密集的單一種族社區(qū)，這些居住區(qū)都位于城市的中心，彼此相鄰，聚集成塊。這樣的空間布局使黑人被嚴(yán)格限制在圍繞城市中心形成的一小塊地區(qū)內(nèi)，并導(dǎo)致了諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。11 20世紀(jì)70年代之后，隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善和社會(huì)地位的提高，有少數(shù)黑人中產(chǎn)階級(jí)家庭開(kāi)始進(jìn)入白人郊區(qū)，但是對(duì)于減輕居住隔離的程度作用很小。而且，這些黑人家庭大多也是選擇黑人已經(jīng)占有相當(dāng)比例的郊區(qū)社區(qū)，很難進(jìn)入白人占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的郊區(qū)。在全國(guó)50個(gè)最大的大都市區(qū)郊區(qū)中，黑人與白人之間種族隔離的指數(shù)仍然高達(dá)70以上。黑人集中于中心城市的狀況至今尚未得到緩解。根據(jù)美國(guó)人口普查局2010年的最新普查數(shù)據(jù)，2010年，在全美20個(gè)最大的大都市區(qū)中，有15個(gè)大都市區(qū)的居住在首要中心城市的非西班牙裔黑人人口的比例，相當(dāng)于同一城市中非西班牙裔白人、西班牙裔和其他種族的人口比例之和；在紐約、芝加哥、費(fèi)城、底特律、巴爾的摩和圣地亞哥等大都市區(qū)，黑人人口中有一半以上居住在相應(yīng)的中心城市，紐約的比例最高，達(dá)到61%。12
隨著制造業(yè)的工作機(jī)會(huì)不斷由中心城市及其周?chē)膺w，排斥性分區(qū)增加了居住在工作地點(diǎn)之外的就業(yè)者的工作和生活成本，限制了貧困和少數(shù)族裔人口的流動(dòng)，減少了他們提高自己社會(huì)地位的機(jī)會(huì)。更為重要的是，這些家庭的孩子也被隔離在破舊不堪的中心城市學(xué)校，由于白人家庭的“逃離”，學(xué)校不僅變得更加隔離，也變得更為貧困，特別是在全國(guó)最大的20個(gè)大都市區(qū)，高度貧困的少數(shù)族裔學(xué)校都集中在中心城市和陳舊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。
在我國(guó)，城市中的流動(dòng)人口（本文主要是指農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口，即農(nóng)民工）因戶(hù)籍限制，無(wú)法得到與本地市民同等的公共服務(wù)，在住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女入學(xué)等多方面受到歧視，這已經(jīng)是新型城鎮(zhèn)化必須解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。自1984年開(kāi)始允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商起，至今近30年。2011年，全部城鎮(zhèn)化人口6.9億，城鎮(zhèn)化率達(dá)51.3%，其中包括了規(guī)模達(dá)1.59億在城市工作半年以上、戶(hù)籍在農(nóng)村的農(nóng)民工及隨遷人口，占全部城鎮(zhèn)化人口的23%。除去這部分并未真正融入城鎮(zhèn)的“半城鎮(zhèn)居民”，按戶(hù)籍計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界銀行統(tǒng)計(jì)的中等收入國(guó)家平均48.5%的水平。13
根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2010年流動(dòng)人口數(shù)量居全國(guó)首位的廣東省，流動(dòng)人口達(dá)3128萬(wàn)人，占廣東省常住人口的30%，占全國(guó)流動(dòng)人口的12%；作為流動(dòng)人口主體的農(nóng)民工，人數(shù)達(dá)2661萬(wàn)人。廣東省是全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，雖然近年來(lái)也嘗試著對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行了一些改革，但成效并不明顯，還存在不少問(wèn)題。而且，在實(shí)踐當(dāng)中，實(shí)施戶(hù)籍制度改革，也并不意味著城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民的公共服務(wù)和福利差別的消失，社會(huì)福利制度的改革仍然嚴(yán)重滯后于戶(hù)籍制度的改革。14同美國(guó)的居住隔離主要集中于主要大都市地區(qū)的中心城市一樣，中國(guó)的流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治參與和文化生活領(lǐng)域中因身份所受到的社會(huì)排斥，在人口集中的大城市遠(yuǎn)比在小城鎮(zhèn)要顯著得多。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，雖然“農(nóng)民工新政”的實(shí)施和“劉易斯拐點(diǎn)”的臨近跡象，使有些城市非戶(hù)籍人口的社會(huì)福利有所改善，但這些改善更多地見(jiàn)于非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的流動(dòng)人口群體。15清華大學(xué)2013年10月發(fā)布的有關(guān)中國(guó)城鎮(zhèn)化的調(diào)查數(shù)據(jù)也得出了類(lèi)似的結(jié)論。調(diào)查顯示，中國(guó)社會(huì)當(dāng)前出現(xiàn)的強(qiáng)流動(dòng)特征，不僅表現(xiàn)為農(nóng)民工的流動(dòng)，城鎮(zhèn)社會(huì)內(nèi)部的流動(dòng)率同樣很高；農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口的流動(dòng)率為21%，非農(nóng)戶(hù)籍人口的流動(dòng)率則達(dá)到了23.7%。現(xiàn)有的針對(duì)農(nóng)民工的流動(dòng)政策并沒(méi)有真正落到這個(gè)群體，而是被流動(dòng)中的非農(nóng)人口群體所享受。
另外，許多本地農(nóng)民在土地城鎮(zhèn)化過(guò)程中，被人為轉(zhuǎn)變身份，成為失地農(nóng)民和“就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)門(mén)、衣食無(wú)著”（或稱(chēng)無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障）的“三無(wú)”人員。有研究認(rèn)為，在最近10年，全國(guó)至少產(chǎn)生了5000萬(wàn)失地農(nóng)民，其中很大一部分失地農(nóng)民屬于被迫型市民化。16失地農(nóng)民在社會(huì)政策、社會(huì)保障體制、勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面均受到了排斥；其中，中西部地區(qū)的失地農(nóng)民因土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，社會(huì)保障的空白以及“農(nóng)民工”的身份地位，所感受到的社會(huì)排斥程度遠(yuǎn)高于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，是一種絕對(duì)的社會(huì)排斥。17上述兩類(lèi)已經(jīng)納入我國(guó)城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑的人口，數(shù)量超過(guò)2億人，保障這個(gè)龐大人群平等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，是我國(guó)當(dāng)前以人為本的新型城鎮(zhèn)化面臨的最大課題，也是寄望于城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策所必須面對(duì)的問(wèn)題。
市場(chǎng)與政府：對(duì)中美城市化道路差異的思考
從城市化演進(jìn)的歷史進(jìn)程來(lái)看，無(wú)論是市場(chǎng)機(jī)制，還是政府政策，對(duì)于一個(gè)國(guó)家城市化進(jìn)程的推動(dòng)，都必須落實(shí)到城市這個(gè)地方主體；同時(shí)，城市對(duì)于人口和產(chǎn)業(yè)的吸引，也都必須借由市場(chǎng)機(jī)制或政府政策才能得以實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)機(jī)制和政府政策能夠各自在多大程度上作用于城市，除城市獨(dú)特的自然區(qū)位和資源稟賦外，主要取決于兩個(gè)方面的外在條件：一方面，要看城市在國(guó)家結(jié)構(gòu)中的法律地位和行政地位如何；另一方面，要看土地、資金和勞動(dòng)力等決定城市發(fā)展的生產(chǎn)要素資源在多大程度上由市場(chǎng)來(lái)配置。城市在一個(gè)國(guó)家的法律地位相對(duì)獨(dú)立性越強(qiáng)、行政上的自主性越高，則受市場(chǎng)機(jī)制作用的可能性就越大；反之，則受政府體制的約束和政策調(diào)控的影響越強(qiáng)。同時(shí)，城市自主擁有和可利用的生產(chǎn)要素資源越多，則市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的空間會(huì)越大；反之，受到政府政策調(diào)控影響的程度就越深。
美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦憲法只負(fù)責(zé)聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分，不涉及地方事務(wù)，中央政府與城市之間沒(méi)有直接的法律和行政關(guān)系。作為地方主體，美國(guó)城市通過(guò)州憲法的直接授權(quán)、或者通過(guò)州議會(huì)頒發(fā)的城市章程的規(guī)定依法享有自治地位。目前，美國(guó)共有48個(gè)州授予城市自治權(quán)，這些自治權(quán)力的范圍雖然因州而異，但一般都包含了政府的形式與組成、行政與人事管理、財(cái)政金融、土地利用規(guī)劃等政府管理的核心內(nèi)容，使城市在不違背聯(lián)邦和州的憲法性法律的前提下，得以獨(dú)立行事。在行政關(guān)系上，州政府一般通過(guò)議會(huì)立法，要求城市地方政府為完成全州性事務(wù)履行職責(zé)，無(wú)權(quán)干涉城市自身的內(nèi)部事務(wù)。橫向維度上，美國(guó)城市無(wú)論大小強(qiáng)弱，在法律地位上都是平等的，行政上也沒(méi)有上下隸屬關(guān)系，在大都市地區(qū)形成了地方政治和行政權(quán)力的碎片化格局，每個(gè)城市在城市化進(jìn)程中都是獨(dú)立的權(quán)力主體，容易為吸引市場(chǎng)資源而形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。聯(lián)邦和州的政府不對(duì)城市間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行干預(yù)，只是在一定程度上為競(jìng)爭(zhēng)失敗者提供社會(huì)援助。另外，美國(guó)的公民社會(huì)比較發(fā)達(dá)，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求反應(yīng)迅速，進(jìn)而圍繞這些需求形成廣泛的政治參與，為市場(chǎng)機(jī)制介入城市發(fā)展提供了多樣化的渠道。
在城市化的資源要素上，首先，美國(guó)的土地制度以私人所有為主，同時(shí)受到城市政府土地利用規(guī)劃的約束。在城市建成區(qū)內(nèi)，分區(qū)規(guī)劃對(duì)土地的開(kāi)發(fā)與再利用形成有力的規(guī)制；但在城市范圍之外，特別是在廣袤的郊區(qū)，土地的開(kāi)發(fā)與利用則受市場(chǎng)機(jī)制的支配。在大多數(shù)州，區(qū)域規(guī)劃多出于專(zhuān)業(yè)組織或者地方政府間的合作協(xié)議，對(duì)于私人土地市場(chǎng)的支配地位影響很小，而這種支配地位正是美國(guó)郊區(qū)蔓延和大量中小城市在大都市區(qū)內(nèi)分散化布局的根本原因。
其次，美國(guó)城市建設(shè)與發(fā)展所需資金對(duì)于市場(chǎng)的依賴(lài)程度也比較高。除市場(chǎng)主體提供的競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)之外，地方政府提供公共服務(wù)所需資金，主要有兩個(gè)來(lái)源：一是財(cái)產(chǎn)稅，二是公共債務(wù)。2011年，美國(guó)地方政府稅收收入占一般性財(cái)政收入的63.9%，其中，財(cái)產(chǎn)稅是地方稅收的主體，占稅收收入的74.2%；同年，地方財(cái)政總收入為16694.4億美元，地方公共債務(wù)總額則達(dá)到了17749.4億美元，高出前者6.3%，基本上都是長(zhǎng)期債務(wù)，占98.3%。18財(cái)產(chǎn)稅主要由當(dāng)年房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值決定，房地產(chǎn)價(jià)值越高，地方稅收就越多。稅收結(jié)構(gòu)為郊區(qū)城市對(duì)黑人貧困家庭的排斥提供了一個(gè)重要的解釋。而長(zhǎng)期債務(wù)中的主體（收入公債，約占七成左右）主要用于收費(fèi)性的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，一個(gè)城市人口多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活躍，基礎(chǔ)設(shè)施的利用率高，是償還這類(lèi)債務(wù)的保證，因此，是否能夠在債券市場(chǎng)順利發(fā)行長(zhǎng)期債券，反映了城市的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位。
最后，美國(guó)的城市人口具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，而且對(duì)于多數(shù)居民而言，這種流動(dòng)性并不會(huì)損及經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利和政治權(quán)利，因此，人口的自由流動(dòng)為城市之間的競(jìng)爭(zhēng)提供了一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。全國(guó)人口向大都市地區(qū)的集中，正是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于勞動(dòng)力資源進(jìn)行配置的結(jié)果。公共選擇理論的“用腳投票”，雖然只是一個(gè)理論假設(shè)，卻體現(xiàn)了許多美國(guó)人自主選擇工作和居住地點(diǎn)的流動(dòng)偏好，特別是向郊區(qū)中小城市的流動(dòng)。人口流動(dòng)的目的，無(wú)論是工作還是居住，都會(huì)給地方政府帶來(lái)稅收，對(duì)城市化的激勵(lì)十分明顯。
中國(guó)是典型的單一制國(guó)家，城和鎮(zhèn)分屬?lài)?guó)家結(jié)構(gòu)中地方的不同層級(jí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要受到中央政府的法律約束和政策調(diào)控。從政府政策的角度看，中國(guó)的城和鎮(zhèn)是分開(kāi)的，城鎮(zhèn)化對(duì)于城和鎮(zhèn)具有不同的含義。在官方正式的文件當(dāng)中，以城鎮(zhèn)化的表述替代了通常意義上的城市化，城鎮(zhèn)化就是中國(guó)特色的城市化，具有比較強(qiáng)的政策導(dǎo)向。
政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在幾個(gè)方面。首先，我國(guó)行政區(qū)劃的調(diào)整和城鎮(zhèn)的建制非常困難，特別是縣級(jí)及以上城市的升格，受到中央政府的嚴(yán)格控制。城市行政級(jí)別的提升和管轄權(quán)限的擴(kuò)大，遂成為地方政府積極向中央爭(zhēng)取的城鎮(zhèn)化權(quán)力資源，是地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的雙引擎。
其次，城鎮(zhèn)土地國(guó)家所有，同時(shí)規(guī)定土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離。城市地方政府可以通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地的使用權(quán)，獲得地租，補(bǔ)貼地方財(cái)政，籌措城市建設(shè)資金。特別是國(guó)家分稅制改革之后，地方政府稅收收入大幅減少，但所承擔(dān)的職能還有所增加，財(cái)政收支的“剪刀差”促使城市政府的土地財(cái)政持續(xù)擴(kuò)張，再加上GDP導(dǎo)向下的招商引資和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，是我國(guó)土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程過(guò)快的基本原因。盡管如此，城市基于自主權(quán)限的市場(chǎng)化運(yùn)作，仍然受到中央政府的調(diào)控，國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)對(duì)城市土地利用、特別是對(duì)新增建設(shè)用地的審批非常嚴(yán)格；同時(shí)，由于級(jí)差地租的存在，地方政府也傾向于把土地的開(kāi)發(fā)和利用往中心城市靠攏，以盡可能多地取得土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，這樣就造成了城鎮(zhèn)化人口向中心城市及其鄰近地區(qū)的集中。
第三，長(zhǎng)期以來(lái)，政府將城市化定位為農(nóng)村城鎮(zhèn)化，提出引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)，避免涌向大城市，鼓勵(lì)就近、就地城鎮(zhèn)化，發(fā)展和依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建設(shè)小城鎮(zhèn)，改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，成為我國(guó)城鎮(zhèn)化人口在各大區(qū)域間分布比較分散的政策動(dòng)因。由于中央政府的農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向，以及尚未進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度改革，缺乏全民普惠的基本社會(huì)保障，導(dǎo)致我國(guó)人口流動(dòng)的全國(guó)性市場(chǎng)、甚至大城市地區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)均尚未形成，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在城市和區(qū)域之間有效配置勞動(dòng)力資源，城鎮(zhèn)化的整體布局未盡合理。
總之，我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化格局，是市場(chǎng)力量與政府政策相互作用的產(chǎn)物，是對(duì)大城市和小城鎮(zhèn)的政策差異產(chǎn)生的結(jié)果。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)家堅(jiān)持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，成為有中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的重點(diǎn)。為平衡區(qū)域間城鎮(zhèn)化的發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化人口的合理布局，節(jié)約集約利用土地資源，提升城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量，有效拓展我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化道路，政府應(yīng)劃定市場(chǎng)邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化人口流動(dòng)的基礎(chǔ)性作用，完善城鎮(zhèn)化的激勵(lì)機(jī)制，為市場(chǎng)機(jī)制提供制度和政策的支持。在我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)50%的情況下，政策重心不宜著眼于城鎮(zhèn)化人口比例的過(guò)快上升，而應(yīng)該著重調(diào)整城鎮(zhèn)化的布局與結(jié)構(gòu)，以質(zhì)量提高城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。
首先，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化應(yīng)圍繞城市群展開(kāi)，以中心城市為核心，以產(chǎn)業(yè)帶基軸，形成科學(xué)合理的城市分工合作紐帶，帶動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，真正將城鎮(zhèn)化建立在產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)之上，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位，帶動(dòng)人口流動(dòng)，有效地將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的剩余人口吸引到城市群地區(qū)，避免盲目開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)化的遍地開(kāi)花，減緩農(nóng)村人口向沿海大中城市流動(dòng)的壓力。
其次，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中心城市的定位應(yīng)放在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上面，發(fā)展生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)和其他有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的第三產(chǎn)業(yè)，將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到區(qū)域內(nèi)可輻射的城市以及農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的中西部地區(qū)，以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移帶動(dòng)大城市地區(qū)人口的適當(dāng)分散，以緩解中心城市過(guò)于擁擠的困境，提高城市生活質(zhì)量。
再次，增強(qiáng)改革的協(xié)同性，改善國(guó)家財(cái)政資金的分配和使用結(jié)構(gòu)，切實(shí)保證城鎮(zhèn)化人口的平等權(quán)利，支持城市基層社會(huì)組織的有序發(fā)展，在城市社會(huì)中發(fā)展面向社區(qū)和家庭的服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)化人口的就業(yè)渠道，提高社會(huì)保障能力。
最后，完善城鎮(zhèn)化的激勵(lì)機(jī)制，放棄片面追求GDP增長(zhǎng)的政府評(píng)價(jià)體制。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、特別是傳統(tǒng)制造業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的外遷，培育新興產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)社會(huì)保障能力，都可能會(huì)讓中心城市面臨GDP增長(zhǎng)放緩、財(cái)政壓力加大的困難。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，發(fā)揮市場(chǎng)資源和社會(huì)力量的作用，克服暫時(shí)的困難，促進(jìn)城市發(fā)展的成功轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，正是我國(guó)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的必由之路。
（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基于城市區(qū)域理論的我國(guó)區(qū)域公共管理創(chuàng)新研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：12ZZB037）
注釋
1按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)至少包括一個(gè)人口不少于5萬(wàn)人的城市或者城市地區(qū)（Urbanized Area）。
2"Population Distribution and Change: 2000 to 2010", http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-01.pdf [2013-10-18].
3Global Insight, "The Role of Metro Areas in the USA Economy", http://www.usmayors.org/74thWinterMeeting/metroeconreport_January2006.pdf [2013-10-22].
4Robert E. Lang, and Dawn Dhavale, "Beyond Megalopolis: Exploring America's New 'Megapolitan' Geography", Metropolitan Institute at Virginia Tech, 2005.http://www.mi.vt.edu/publications/otherresearch/document-pdfs/megaopolis.pdf [2012-10-20].
5顧朝林：“巨型城市區(qū)域研究的沿革和新進(jìn)展”，《城市問(wèn)題》，2009年第8期，第7頁(yè)。
6Demographia, Demographia World Urban Areas (World Agglomerations), 9th Annual Edition, March 2013.http://www.demographia.com/db-worldua.pdf [2013-10-18].
7葛江濤等：“中國(guó)城市誰(shuí)長(zhǎng)得最快”，《瞭望東方周刊》，2012年第33期。
8李國(guó)武：“中國(guó)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)位分布、增長(zhǎng)歷程及產(chǎn)業(yè)定位”，《城市發(fā)展研究》，2009年第5期，第1～6頁(yè)。
9"US Metropolitan Area Population & Migration: 2000-2009",http://www.demographia.com/db-uland2000.htm [2013-10-18].
10Nancy A. Denton, "Half Empty or Half Full: Segregation and Segregated Neighborhoods 30 Years After the Fair Housing Act", Cityscape, Vol. 4, No. 3, 1999.
11胡錦山：“美國(guó)城市種族居住隔離與黑人貧困化”，《史學(xué)月刊》，2004年第1期，第106頁(yè)。
12"The Black Population: 2010 (2010 Census Briefs)", http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-06.pdf [2013-10-28].
1馬凱：“轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量走出一條中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第5期，第6頁(yè)。另外，清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)中心2013年10月27日在北京發(fā)布的中國(guó)城鎮(zhèn)化調(diào)查數(shù)據(jù)則顯示，中國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率非常之低，非農(nóng)戶(hù)籍人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤齼H為27.6%，20年內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非比例僅增長(zhǎng)了7.7個(gè)百分點(diǎn)。
14傅晨：《農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新：基于廣東省的實(shí)證研究》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第14、34～36頁(yè)。
15郭菲、張展新：“農(nóng)民工新政下的流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)：來(lái)自中國(guó)四大城市的證據(jù)”，《人口研究》，2013年第3期，第29～42頁(yè)。
16王道勇：“質(zhì)量型城鎮(zhèn)化芻議”，《理論動(dòng)態(tài)》，2013年8月30日，第32頁(yè)。
17王慧博：《“失地農(nóng)民”市民化研究》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2010年，第125頁(yè)。
18"State and Local Government Finances Summary 2011", http://www2.census.gov/govs/local/summary_report.pdf [2013-10-28].
【作者簡(jiǎn)介】
羅思東，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系主任、教授。
研究方向：美國(guó)地方政府、城市與大都市區(qū)治理。
主要著作：《美國(guó)新城市化時(shí)期的地方政府》等。
Why the New Urbanization Road Is an Inevitable Choice for China
--A Comparative Study of the Historical Process of Urbanization in China and the United States
Luo Sidong
Abstract: Urbanization and metropolitanization are two different ways China and the United States adopted to become urbanized society. Their urbanization ways are similar to each other in terms of spatial pattern, land use and social characteristics, yet differences also exist due to their different economic, social and political systems. In the process of urbanization in both countries, market mechanism and government policies played their respective roles in allocating land, capital and labor resources, which had a profound impact on the urbanization characteristics of the two countries and provided a basic explanation of the difference in their urbanization ways. Under the current circumstances, China's policy should not focus on rapidly increasing the proportion of the urban population to the total population, but focus on adjusting the layout and structure of urbanization and improving its quality, so as to increase the contribution urbanization makes to economic development.
Keywords: urbanization, metropolitanization, domestic migration
