十八屆三中全會決定公布后，各方評論非常熱絡(luò)。在各種評論中，“集權(quán)”與“分權(quán)”無疑是一種主要視角。實際上，三中全會既有高度“集權(quán)”，又有大幅“分權(quán)”，而且“集權(quán)”是“分權(quán)”的保障，“分權(quán)”是“集權(quán)”的目的。在一定的意義上，它們都是新改革的主要組成部分。
一、以高度“集權(quán)”強力推進(jìn)新改革
“兩橫三縱”的制度無疑是高度“集權(quán)”的，在實質(zhì)上不是倒退，而將是歷史進(jìn)步的重要一環(huán)。否定這種工具性、手段性的中央“集權(quán)”是不正確的。
十八屆三中全會決定表明，如果說從十一屆三中全會到九十年代前期是中國改革的第一個高峰期，那么，從十八屆三中全會起，中國改革已在迎來它的第二個高峰期。但在這兩個高峰期之間，中國改革確曾逐步陷入了低谷期，以至于出現(xiàn)了停滯和倒退。這其中的教訓(xùn)必須認(rèn)真汲取，否則就有可能重蹈覆轍。
這其中的一種主要教訓(xùn)就是：體制改革也必須有相應(yīng)的體制支撐，以凝聚起足以突破各種嚴(yán)重利益障礙的強大的改革動力和可靠的改革保障。沒有這種體制支撐就沒有力量，沒有力量就沒有改革。
在這方面，除以擴大制度性的公共參與凝聚和發(fā)揮人民中的改革動力外，最重要的一點就在于：必須以有效的制度安排高度集中改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和保障力量，進(jìn)而以集中起來的強大力量，迅速有力地推進(jìn)艱難的全面改革。否則，在大大小小的特殊利益集團已經(jīng)形成和坐大的條件下，不適當(dāng)?shù)?ldquo;分權(quán)”就會使特殊利益集團有機會、有能力阻撓改革決定的作出，以至于即使作出了決定也會形成“政令不出中南海”的困局。由此，全面改革也就必然會擱淺。所以，習(xí)近平在三中全會上強調(diào)：全黨要以“更有力的措施和辦法推進(jìn)改革。”
三中全會不辱使命，設(shè)計和決定了一套用于大力推進(jìn)改革的“兩橫三縱”的高度“集權(quán)”的改革體制。
“兩橫”：在中央建立兩個重要機構(gòu)
所謂“兩橫”就是在中央建立兩個重要機構(gòu)，以在中央委員會的改革決定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)集中中央級的改革領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和保障力量。
一是中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。
可以預(yù)計，這將是一個權(quán)力很大的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。因為，第一，“負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計”本身就是一種高層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。第二，在六大方面的全面改革中，“負(fù)責(zé)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”無疑是一種全局性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，它將使領(lǐng)導(dǎo)小組成為權(quán)力巨大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。第三，“負(fù)責(zé)改革整體推進(jìn)”，這意味著它是指揮全面深化改革的總司令部。第四，“負(fù)責(zé)督促落實”，這又意味著它是全面深化改革的總督戰(zhàn)隊。
當(dāng)然，這些都是根據(jù)決定賦予它的權(quán)限來說的。至于它的實際權(quán)限究竟有多大，則還取決于它的人員配備、機構(gòu)設(shè)置、運行機制、外部銜接等等多種因素。
二是中央設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。
由于設(shè)立國家安全委員會是在三中全會在關(guān)于全面深化改革的決定中提出，而且是在“推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新”一節(jié)中提出的，所以，雖然它也有對外維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益任務(wù)，而且這也肯定會是它的一項主要任務(wù)，但它無疑是首先針對內(nèi)政的，而且首先是為全面深化改革保駕護(hù)航的。又由于習(xí)近平已明確它是“一個強有力的平臺”，所以，它所防范、處置的主要對象又不會是分散的、弱小的、很容易被克服的不穩(wěn)定因素和力量，而只能是那些比較集中的、有組織、有實力、具有頗大破壞性的因素、力量和事件。只有對付這么大破壞性力量，才需要“一個強有力的平臺”。
“三縱”：三個自上而下的垂直系統(tǒng)
所謂“三縱”就是建立三個自上而下的垂直系統(tǒng)，從而以中央的權(quán)力有力地推動和保障地方的全面改革。
一是建立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組垂直系統(tǒng)。即與中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組相配套，地方各級黨委也將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)機構(gòu)，并盡快投入工作，為推動各項改革舉措落到實處提供有力指導(dǎo)和保證。
二是建立黨的紀(jì)律檢查委員會垂直系統(tǒng)。即強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，地方紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制從同級領(lǐng)導(dǎo)為主改為垂直領(lǐng)導(dǎo)為主。各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。各級紀(jì)委加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督。查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。腐敗案件線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。
三是省以下司法垂直系統(tǒng)。即省以下地方法院、檢察院人財物由省里統(tǒng)一管理，不再與省以下地方發(fā)生關(guān)系，以確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。雖然未在中央和省之間建立司法垂直系統(tǒng)，但因中央和省之間的距離很近，比較便于監(jiān)督，所以雖然這是一個缺憾，但還不是致命的。
以上三個自上而下的垂直系統(tǒng)的建立，無疑將大大地強化中央“集權(quán)”。但它強化的只是中央領(lǐng)導(dǎo)和保障全面改革的權(quán)力，而全面改革的過程又是廣泛分權(quán)的過程，而且其中還包括引進(jìn)聯(lián)邦制合理因素的過程，所以，否定這種工具性、手段性的中央集權(quán)是不正確的。
綜上所述，這種“兩橫三縱”的制度無疑是高度“集權(quán)”的，但它是為有力推進(jìn)和保障現(xiàn)階段的全面改革而做出的制度安排，所以它在實質(zhì)上不是倒退，而將是歷史進(jìn)步的重要一環(huán)。
二、以大幅分權(quán)直接實現(xiàn)新改革
《決定》里更有廣泛的、大幅度的“分權(quán)”，這種“分權(quán)”又正是全面改革的大部分主要內(nèi)容。將三中全會概括為“高度集權(quán)”、“政左經(jīng)右”，顯然是不正確的。
改革開放前，從政治、經(jīng)濟、文化、社會、外交到人們的私生活，所有方面都受到了公權(quán)力的強力支配和嚴(yán)密控制。這就是全面的高度“集權(quán)”。改革開放后，鄧小平提出要權(quán)力下放和“分權(quán)”，這才有了各個領(lǐng)域的廣泛改革和社會活力的迸發(fā)。所以，十八屆三中全會做出的高度“集權(quán)”的制度安排，不僅不可能是全面的高度“集權(quán)”（因為這就等于回到改革開放前），只能是有限的（有限方面、有限目標(biāo)的）高度“集權(quán)”，而且它做出的全面深化改革的決定還必然會包含廣泛的、大幅度的“分權(quán)”。但許多人只看到了決定的高度“集權(quán)”方面，而未看到了決定的大幅度“分權(quán)”方面。實際上，決定至少提出了以下六個方面的“分權(quán)”要求和制度安排——
一是有力推進(jìn)中共黨內(nèi)的“分權(quán)”制衡。主要是通過紀(jì)檢系統(tǒng)垂直，使各地原來主要由各級地方黨委掌握的紀(jì)檢權(quán)成為主要由中央和上級黨委掌握的紀(jì)檢權(quán)，并反過來使其著重實施對于同級地方黨委的監(jiān)督，這就將在地方黨內(nèi)普遍實現(xiàn)這種內(nèi)容的有力的“分權(quán)”制衡。
二是有力推進(jìn)國家政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的“分權(quán)”制衡。首先，依法強化人大權(quán)力。特別是提出“落實稅收法定原則”，尤為重要。其次，以一系列有力的司法改革措施，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，尤為全會決定的一大亮點。最后，重申完善政府內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。雖然這些改革的力度各有不同，但從總體上看，無疑是有力地推進(jìn)了立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的“分權(quán)”制衡。
三是汲取聯(lián)邦制的合理要素，推進(jìn)中央與地方的適度“分權(quán)”。特別是區(qū)分中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)、地方事權(quán)，進(jìn)而形成中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，尤有聯(lián)邦“分權(quán)”的特征。
四是提出解放和增強社會活力，大幅度地向社會放權(quán)。首先，提出使市場在資源配置中起決定性作用，將政府的主要經(jīng)濟職能限定在彌補市場失靈方面，大幅度地簡政放權(quán)。這是經(jīng)濟體制改革的核心，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。其次，加快實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)，激發(fā)社會組織活力。這在實質(zhì)上就是開始積極培育公民社會。最后，事業(yè)單位去行政化，政事分開，建立法人治理結(jié)構(gòu)。
五是實行“陽光政策”，著力發(fā)展參與式民主。首先，提出了一系列重要的“陽光政策”，“讓權(quán)力在陽光下運行”。特別是提出實行“公開透明的預(yù)算制度”，尤為重要。其次，提出健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力。最后，全會決定把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容。
六是有力推進(jìn)黨政分開。鄧小平的“黨政分開”實際是一個廣義的概念，凡舉審判獨立、政經(jīng)分開、政企分開、政社分開、政事分開等等，也都是它的內(nèi)容。所以，前述有關(guān)內(nèi)容也都具有“黨政分開”的性質(zhì)，而且力度相當(dāng)大，盡管這還不等于全面實現(xiàn)了“黨政分開”。
由此可見，三中全會的決定中既有高度集權(quán)，更有廣泛的、大幅度的分權(quán)，而這種分權(quán)又正是全面改革的大部分主要內(nèi)容。所以，將三中全會概括為“高度集權(quán)”、“政左經(jīng)右”，顯然是不正確的。
三、以高度“集權(quán)”推進(jìn)大幅“分權(quán)”
只有逐級推進(jìn)的改革，才能確保中國現(xiàn)代化的逐步實現(xiàn)。
那么，上述這種“分權(quán)”何以可能呢？一般說來，這種“分權(quán)”的實現(xiàn)，或者是依靠自下而上的民主力量，或者是依靠自上而下的威權(quán)力量。我們看到，三中全會依賴的是后者。
民主的首要內(nèi)容是民主選舉，但這并不是三中全會政改方案之重點，所以這種政改仍是新權(quán)威主義性質(zhì)的政改，也是這種政改之補課。
由于新權(quán)威主義政改是民主改革賴以順利實現(xiàn)的必由之路，民主化改革本身又是需要較長時間才能順利實現(xiàn)的，所以依靠民主力量實現(xiàn)上述“分權(quán)”還是遠(yuǎn)水解不了近渴。這就意味著現(xiàn)階段只有依靠威權(quán)力量才能迅速推進(jìn)和實現(xiàn)這種“分權(quán)”——盡管最終實現(xiàn)比較完備的現(xiàn)代“分權(quán)”將來仍然要依靠民主的發(fā)展與成熟。
那么，高度集中的威權(quán)又何以能夠?qū)е?ldquo;分權(quán)”呢？道理很簡單：以威權(quán)力量實現(xiàn)這種“分權(quán)”，實質(zhì)上就是執(zhí)政者的自我限權(quán)、主動放權(quán)和“分權(quán)”。由此，這種“分權(quán)”也就只能來源于執(zhí)政者的理想主義訴求。但在缺乏制約的權(quán)力的長期腐蝕下，這又遠(yuǎn)不是大多數(shù)公職人員所能達(dá)到的思想道德境界；由此，官場上的攬權(quán)、擴權(quán)、集權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象也就廣泛存在了。在這種情況下，唯有通過中央的高度“集權(quán)”才有可能強有力地促使各級官員放棄其本不應(yīng)有的那部分權(quán)力，從而實現(xiàn)以“分權(quán)”為特征的大量改革。
不僅如此，在鄧小平曾經(jīng)感慨的“你在這里放權(quán)，他在那里收權(quán)”的問題已經(jīng)遠(yuǎn)比那時更加嚴(yán)重的情況下，以更加高度、有力的“集權(quán)”推動“分權(quán)”，尤已為當(dāng)前的現(xiàn)實所必需。
這種“以高度集權(quán)強力推動、實現(xiàn)和保障廣泛分權(quán)”的方法的有效性，實際已在以往“四小龍”的實踐中得到了充分證明?？梢韵嘈?，它也將在中國大陸得到有力證明。
