中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》有不少亮點(diǎn),在我看來,最大亮點(diǎn),就是將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。這對(duì)于中國未來的政治發(fā)展,乃至整個(gè)中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)來說,具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”,是全新的政治理念。它表明我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí),是馬克思主義國家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新,也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。從實(shí)踐上說,治理改革是政治改革的重要內(nèi)容,相應(yīng)地,國家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,勢(shì)必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。
“治理”是上個(gè)世紀(jì)末興起的新政治概念,它不同于“統(tǒng)治”的概念;從統(tǒng)治走向治理,是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。治理體制和治理行為主要體現(xiàn)國家的工具理性,無論在哪一種社會(huì)政治體制下,無論誰上臺(tái)執(zhí)政,都希望自己治下的國家有良好的治理。“少一些統(tǒng)治,多一些治理”,是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學(xué)理論看,統(tǒng)治與治理主要有五個(gè)方面的區(qū)別。其一,權(quán)威主體不同,統(tǒng)治的主體是單一的,就是政府或其他國家公共權(quán)力;治理的主體則是多元的,除了政府外,還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等;其二,權(quán)威的性質(zhì)不同,統(tǒng)治是強(qiáng)制性的;治理可以是強(qiáng)制的,但更多是協(xié)商的;其三,權(quán)威的來源不同,統(tǒng)治的來源就是強(qiáng)制性的國家法律;治理的來源除了法律外,還包括各種非國家強(qiáng)制的契約;其四,權(quán)力運(yùn)行的向度不同,統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的,治理的權(quán)力可以是自上而下的,但更多是平行的;其五,兩者作用所及的范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔?,而治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔纾笳弑惹罢咭獙拸V得多。
國家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序,政府治理、市場治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。更進(jìn)一步說,國家治理體系是一個(gè)制度體系,分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。有效的國家治理涉及到三個(gè)基本問題:誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個(gè)問題實(shí)際上也就是國家治理體系的三大要素,即治理主體、治理機(jī)制和治理效果?,F(xiàn)代的國家治理體系是一個(gè)有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動(dòng)態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。
國家治理體系的現(xiàn)代化是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然要求,它本身也是政治現(xiàn)代化的重要表征。衡量一個(gè)國家的治理體系是否現(xiàn)代化,至少有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。首先是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化,它要求政府治理、市場治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序;其二是民主化,即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主,所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位;其三是法治,即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威,在法律面前人人平等,不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力;其四是效率,即國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序,有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益;其五是協(xié)調(diào),現(xiàn)代國家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng),從中央到地方各個(gè)層級(jí),從政府治理到社會(huì)治理,各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào),密不可分。其中,民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征,是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。所以,政治學(xué)家也將現(xiàn)代國家治理稱為民主治理。
十八屆三中全會(huì)將“國家治理體系和治理能力”兩者放在一起,作為全面深化改革的總目標(biāo)。這里所說的“國家治理體系和治理能力”,其實(shí)指的是一個(gè)國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體,推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化與增強(qiáng)國家的治理能力,是同一政治過程中相輔相成的兩個(gè)方面。有了良好的國家治理體系,才能提高國家的治理能力;反之,只有提高國家治理能力,才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。
推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展的必然要求。一方面,它是對(duì)改革開放35年來我國現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié);另一方面也是對(duì)我國在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動(dòng)回應(yīng)。
中國能夠在社會(huì)基本穩(wěn)定的前提下保持經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展,很大程度上得益于中國治理改革的成功。經(jīng)過35年的改革開放,中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)入到了一個(gè)新的發(fā)展階段。社會(huì)中不同的利益群體已經(jīng)形成,各種利益沖突日益明顯,社會(huì)不公平現(xiàn)象突出,生態(tài)環(huán)境急劇惡化,不穩(wěn)定因素急速增多,維穩(wěn)的代價(jià)不堪重負(fù),黨和政府公信力嚴(yán)重流失,現(xiàn)存的許多體制機(jī)制嚴(yán)重阻礙社會(huì)進(jìn)步,凡此種種都意味著我們?cè)趪抑卫眢w制和能力方面,正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,說明我們現(xiàn)存的治理體系和治理能力還相對(duì)落后,跟不上社會(huì)現(xiàn)代化的步伐,不能滿足人民日益增長的政治經(jīng)濟(jì)需求。如果不采取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題,那么我們目前局部存在的治理危機(jī)有可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴膱?zhí)政危機(jī)?;庵卫砦C(jī)的根本途徑,就是以巨大的政治勇氣,沿著民主法治的道路,堅(jiān)定地進(jìn)行政治體制改革,推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。
如何推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化,提高國家治理的能力?三中全會(huì)的決定已經(jīng)提出了總的指導(dǎo)思想、全面改革的路線圖和重大的戰(zhàn)略部署。我在這里特別想強(qiáng)調(diào)以下六點(diǎn)。
第一,進(jìn)一步解放思想,努力沖破不合時(shí)宜的舊觀念的束縛。治理體制的改革屬于政治改革的范疇,比起其他改革更具有政治敏感性,更容易使人們畏首畏尾,解放思想尤其重要?!稕Q定》指出,“實(shí)踐發(fā)展永無止境,解放思想永無止境,改革開放永無止境”。這里所說的“永無止境”不僅指時(shí)間的維度,也包括空間的維度。從時(shí)間上說,解放思想和改革開放是一個(gè)無限的過程;從空間上說,解放思想和改革開放涉及到各個(gè)領(lǐng)域,包括政治領(lǐng)域,特別是治理領(lǐng)域。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策,應(yīng)當(dāng)看它是否有利于國家的富強(qiáng)民主,人民的自由幸福,社會(huì)的公平正義,看它是否有利于建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化強(qiáng)國。只要是有利于“促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉”的新觀念和新實(shí)踐,都值得重視和探索。反之,凡是束縛社會(huì)政治進(jìn)步的體制機(jī)制都應(yīng)當(dāng)破除。
第二,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現(xiàn)代化。國家的治理體系是一個(gè)制度系統(tǒng),包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域,必須從總體上考慮和規(guī)劃各個(gè)領(lǐng)域的改革方案,從中央宏觀層面加強(qiáng)對(duì)治理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。碎片化、短期行為、政出多門,以及部門主義和地方主義,是我國現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn),它們嚴(yán)重削弱了國家的治理能力。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究,分階段制定國家治理體制改革的路線圖和任務(wù)表。一方面,要站在國家和民族根本利益的高度,超越部門和地區(qū)利益,進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃,掙脫既得利益的束縛。另一方面,既不能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”,也不能草率從事,應(yīng)當(dāng)廣泛討論,從長計(jì)議,避免短期行為。
第三,總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),及時(shí)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度。改革開放35年來,我們?cè)谡卫砗蜕鐣?huì)治理方面做了大量可貴的探索,積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。有許多好的治理改革因?yàn)闆]有上升為國家制度而被中止,或者僅在小范圍內(nèi)實(shí)施。應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地總結(jié)各級(jí)政府的治理改革經(jīng)驗(yàn),及時(shí)將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度,從制度上解決政府治理和社會(huì)治理改革創(chuàng)新的動(dòng)力問題。
第四,結(jié)合我國的具體國情,學(xué)習(xí)借鑒國外政府治理和社會(huì)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。我們從來主張要學(xué)習(xí)人類文明的一切優(yōu)秀成果,當(dāng)然包括政治文明的優(yōu)秀成果。改革開放以來我們?cè)诮F(xiàn)代國家治理體系方面的許多進(jìn)步和成就,其實(shí)也得益于向外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。例如,政策制定過程中的“聽證制度”、公共服務(wù)中的“一站式服務(wù)”、責(zé)任政府建設(shè)的“政府問責(zé)”制度等等,都是直接或間接地從西方發(fā)達(dá)國家引入的。我們應(yīng)當(dāng)具有當(dāng)年鄧小平同志引入市場經(jīng)濟(jì)那樣的胸懷和膽識(shí),站在國家富強(qiáng)、人民幸福和民族復(fù)興的高度,以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和發(fā)展社會(huì)活力為目標(biāo),認(rèn)清世界發(fā)展潮流,立足中國國情,大膽借用人類政治文明的一切優(yōu)秀成果。
第五,堅(jiān)決破除阻礙社會(huì)進(jìn)步的體制機(jī)制,建立和完善與中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國家治理體制。國家治理體系的現(xiàn)代化,最重要的還是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。有兩個(gè)基本因素影響著國家治理水平和效益,即治理者的素質(zhì)和治理的制度,這兩者都不可或缺。但比較而言,制度更具有根本性,因?yàn)橹贫瓤梢愿脑烊说乃刭|(zhì),可以制約治理者的濫權(quán)和失職。因此,國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新,既有“破”又有“立”。一方面,要像全會(huì)《決定》所說的那樣,“以促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”,“堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”。另一方面,要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的新要求,健全和完善政府治理和社會(huì)治理制度。
第六,破除官本位觀念,消除官本主義流毒。良好的國家治理,制度是決定性的,但治理者的素質(zhì)也至關(guān)重要。就目前我國的實(shí)際情況而言,官本位觀念和官本位現(xiàn)象是影響治理者素質(zhì)的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統(tǒng)社會(huì)的政治文化和政治體制,其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位,它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國家治理是格格不入的。改革開放35年后,我國的民主法治取得了重大進(jìn)步,民主、自由、平等、公正等現(xiàn)代核心政治價(jià)值日益深入人心。但不可否認(rèn),“有權(quán)就有一切”的官本主義流毒在現(xiàn)實(shí)中還大量存在,在一些領(lǐng)域和地方官本位現(xiàn)象甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。三中全會(huì)《決定》正式把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務(wù),可謂切中要害。一方面,我們要對(duì)廣大公民特別是各級(jí)黨政官員進(jìn)行民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會(huì)主義核心政治價(jià)值觀的教育,培育公民意識(shí),破除權(quán)力崇拜,牢固樹立公民權(quán)利至上的觀念;另一方面,要依靠制度來遏制官本位現(xiàn)象和維護(hù)公民權(quán)利,在將官員的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的同時(shí),用制度來構(gòu)筑保障公民權(quán)利的長城。
《決定》指出,“到二O二O年,在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”,“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。換言之,在7年內(nèi)要初步實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化,其艱巨性可想而知。實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)艱巨的戰(zhàn)略任務(wù),不僅需要堅(jiān)定的決心、堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和果斷的措施,同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理體系的現(xiàn)代化必須超越任何組織和群體的局部利益,而以中華民族和全體人民的整體利益和長遠(yuǎn)利益為著眼點(diǎn);不僅要集中全黨的智慧,還要集中全國人民的智慧;不僅要有政治精英的參與,也要有普通民眾的參與;不僅要依靠黨組織強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力,更要嚴(yán)格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的基本方略。
總而言之,只有沿著民主法治的道路,才能真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化;反過來,國家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程,不僅在很大程度上反映著社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程,也在很大程度上反映著中國民主法治的進(jìn)程。