正如毛澤東同志在20世紀(jì)50年代指出的,“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦,我們只包百分之二十就好辦了”。在一個社會結(jié)構(gòu)單一的時候,決策者可以像指揮軍隊一樣引領(lǐng)社會前進,但當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會訴求多元以后,要把更多的決策交給社會去博弈,交給社會組織去負責(zé)。要使居民的公共參與在法律和秩序的框架內(nèi)進行,社會通過居民的參與來解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾。
黨的十八屆三中全會提出,要創(chuàng)新社會治理,提高社會治理水平,維護國家安全,確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序;要改進社會治理方式,激發(fā)社會組織活力,創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制,健全公共安全體系。這次全會把以往的“社會管理”提升為“社會治理”,反映了我們黨的治理理念的高度提升,昭示著中國的治理模式正在發(fā)生深刻變化。
從社會管理到社會治理:治理理念的高度升華
治理是一門駕馭和引導(dǎo)社會和組織的藝術(shù),它決定權(quán)利如何應(yīng)用,決策如何做出,居民或利益相關(guān)者如何參與的結(jié)構(gòu)之間、過程之間以及傳統(tǒng)之間的互動。治理不僅決定走向哪里,而且也決定誰應(yīng)當(dāng)參與決策和以什么樣的資格參與。國外的經(jīng)驗研究表明,公共對話與政府的信任度之間有明顯關(guān)系,公共參與可以提高政府的信任度,公共對話能夠提高經(jīng)濟運行效能。
在社會管理實踐中,人們逐漸認識到:社會的制度結(jié)構(gòu)或關(guān)系,不只是政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和關(guān)系,還包括社會部門的結(jié)構(gòu)和關(guān)系;人們越來越認識到:政府對于公共事務(wù)的影響只是眾多因素中的一個因素,事情越復(fù)雜,政府的局限性越明顯;越來越多的人們開始相信:公共關(guān)心的重要問題,包括環(huán)境問題、信息和通訊技術(shù)發(fā)展問題,非常復(fù)雜,以至于不能僅僅依賴政府單獨決策。這樣,一個好的社會運行方式,還必須包括社會的廣泛參與,即以社會治理替代社會管理,唯此,才能充分調(diào)動社會積極性,既節(jié)省成本有效率,又能提高效能促進社會和諧。
黨的十八屆三中全會將社會管理發(fā)展為社會治理,適應(yīng)了我國新時期的新特點和人民群眾在新時期的新期待。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中,由于政府、市場和社會的關(guān)系沒有徹底厘清,政府越位、缺位和不到位,人民群眾不能公平分享改革發(fā)展的成果。尤其是個別官員腐敗和官僚主義,造成干群關(guān)系的緊張,甚至在很多方面極大地傷害了群眾的積極性,對于黨和政府倡導(dǎo)的很多事情缺乏參與的熱情和活力,對于關(guān)系國家發(fā)展、民族存亡的重大問題,許多人在很多時候麻木不理、袖手旁觀。中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實現(xiàn),如果失去人民群眾的關(guān)心和參與,注定難成功。因此,如何激發(fā)人民群眾的熱情和活力,是當(dāng)前和今后一個時期必須直面的問題。
另一方面,社會公平問題已經(jīng)滲透到各個領(lǐng)域、各個層面,表現(xiàn)在人們的行為和心態(tài)上,并時而通過一些突發(fā)事件表現(xiàn)出來,它導(dǎo)源于政策、法規(guī)、機會、公共資源、生存發(fā)展環(huán)境諸多方面。如何構(gòu)建一個公平公正的社會環(huán)境,實屬當(dāng)下人民的最大期待。改革開放35年來,人民群眾的物質(zhì)生活水平得到極大改善,但是,老百姓對社會中的不公平、不公正現(xiàn)象仍心存疑慮,各種極端行為時有發(fā)生,各種社會矛盾和問題不斷出現(xiàn)。尤其由于利益格局不合理引發(fā)的過激反應(yīng)日趨凸現(xiàn),諸如土地征用、房屋拆遷、醫(yī)患沖突、環(huán)境事件,經(jīng)常成為人們關(guān)注的新聞熱點和焦點。不得不承認,利益格局調(diào)整是當(dāng)前社會體制改革的一個重要背景。改革難度之大,問題之多,矛盾之復(fù)雜,涉及人群和部門之廣泛,實為改革開放以來之最。深化這些“難啃的骨頭”的改革,需要凝聚群眾的智慧和力量,需要完善的社會治理方式和高超的社會治理水平。
提高社會治理水平,需要改革和更新當(dāng)前的治理模式
過去的35年發(fā)展中,中國社會的治理和體制結(jié)構(gòu)一直在不斷變化,主要表現(xiàn)在:法治在替代人治;立法與執(zhí)法的分離;部門之間的壁壘在打破;分權(quán)使地方領(lǐng)導(dǎo)獲得更多的權(quán)力;公眾越來越多參與立法、執(zhí)法和政策制定。但是按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,目前差距尚遠,改革和提升的空間很大。
提升社會治理水平,要鼓勵社會各個方面參與社會事務(wù)和公共事務(wù)。在進入新的發(fā)展時期,各種挑戰(zhàn)層出不窮,嚴(yán)峻危機時有發(fā)生的形勢下,探索新的社會治理模式,避免社會治理危機或通過社會治理避免危機,保持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,已經(jīng)成為政治家、企業(yè)家和非營利部門領(lǐng)導(dǎo)人共同面臨的課題。從傳統(tǒng)的社會管理走向社會治理,通過社會治理提高組織效率、避免組織危機,保持組織、國家和社會的健康、持續(xù)和全面發(fā)展,已經(jīng)成為當(dāng)代社會的基本趨勢。
提升社會治理水平,要不斷完善決策模式。在一個日益復(fù)雜的社會格局中,如何引導(dǎo)社會沿著正確的方向前進,避免曲折,避免危機?這需要新的社會治理模式。社會治理是一個國家開發(fā)經(jīng)濟和社會資源過程中實施管理的方式,它同時也是制定和實施決策的過程。所以,治理不僅僅局限于政府,也包括多元角色的互動。政府首先要意識到:重視公眾利益并不意味著要約束政府,但是政府應(yīng)當(dāng)與其他角色包括媒體、一些社會組織、企業(yè)組織分享共同利益,在基本的公共問題上要保持一致。
提升社會治理水平,要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)革命變革,不斷改革社會體制。社會治理要努力適應(yīng)世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)升級這一新的形勢,努力實現(xiàn)與時代同發(fā)展。目前,全球范圍內(nèi)的社會發(fā)展正處在一個新的探索階段,主要在兩個方面醞釀突破,其一是針對社會問題,通過各種途徑和平臺,在交流和碰撞中形成新的理念和方法,參加交流和碰撞的部門包括非營利組織、企業(yè)、政府、專家學(xué)者、職業(yè)服務(wù)供給商、創(chuàng)效評估人員等。其二是在傳統(tǒng)的金融體制內(nèi),植入社會和環(huán)境效果評價,引導(dǎo)私人資本進入社會和環(huán)境領(lǐng)域,產(chǎn)生了諸如社會創(chuàng)效證券、小額貸款、小額保險等新的金融產(chǎn)品和組織形式。這些創(chuàng)新活動依賴于社會體制改革,所以,社會體制改革與社會創(chuàng)新是不可分割的。當(dāng)前,必須把改革與創(chuàng)新有機結(jié)合起來,順應(yīng)經(jīng)濟體制、社會體制、文化觀念和行政治理模式的變革。換句話說,需要更加深層次的改革。
改進社會治理方式,必須形成合理的利益格局,充分激發(fā)社會活力
充分調(diào)動各方面的積極性,改進社會治理方式,不斷滿足人民群眾不斷提高的對公平正義的要求,要進一步完善相關(guān)法律法規(guī),強化司法公正,使法律成為社會公平正義、各類社會主體參與社會事務(wù)和公共事務(wù)、市場主體參與市場競爭的堅強后盾。以下的問題是首當(dāng)其沖的。
一是最大限度激發(fā)社會發(fā)展活力,必須明晰政府與社會的關(guān)系、政府與社會各自的責(zé)任。政府要完善法律法規(guī)和通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益,讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務(wù),使各種社會活動、居民的公共參與在法律和秩序的框架內(nèi)進行。社會要通過居民的參與來解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題,建立起和諧的人際關(guān)系,形成秩序與活力統(tǒng)一的社會環(huán)境和氛圍。
二是要敢于以極大的政治勇氣和政治智慧解決人民群眾在社會領(lǐng)域中遇到的各種切身利益問題,以及感觸最深、反映最強烈的問題,敢于碰社會領(lǐng)域中的硬骨頭。要努力消除傳統(tǒng)社會和文化中長期積淀、阻礙國家現(xiàn)代化的障礙。在現(xiàn)實社會中,官本位和泛行政化趨勢是亟需改革的一個領(lǐng)域。官本位和泛行政化的觸角已經(jīng)遍及教育、科學(xué)研究、文化藝術(shù),甚至居民生活等領(lǐng)域,它使等級制度和等級觀念侵蝕社會的公共生活,破壞了社會和諧和公共參與的基本價值——平等和公正,挫傷了社會成員的積極性和創(chuàng)造性。
三是加大力度改革計劃經(jīng)濟中遺留的阻礙社會和諧的因素。經(jīng)過35年的改革發(fā)展,人民群眾希望看到的是富有成效,公平正義,政治清明的改革。黨的十八屆三中全會要求進一步深化改革,就是要通過反腐敗、縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、群體之間的差距,完善土地制度、戶籍制度,使全體人民能夠自由遷徙,安居樂業(yè)。
四是要進一步完善居民參與公共生活的決策機制。隨著經(jīng)濟水平不斷提高,人民群眾的生活質(zhì)量不斷提升,要求民主決策和自我治理的訴求會越來越高,建立和完善社會治理體制機制,就要求改革和完善社會事務(wù)的公共決策機制。與改革開放初期比較,當(dāng)下的改革面臨的矛盾更多,更加復(fù)雜,尤其是涉及到收入分配制度改革、利益格局調(diào)整,必須依靠人民群眾的力量和人民群眾的參與。正如毛澤東同志在20世紀(jì)50年代就指出的,“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦,我們只包百分之二十就好辦了。”在一個社會結(jié)構(gòu)單一的時候,決策者可以像指揮軍隊一樣引領(lǐng)社會前進。當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會訴求多元以后,要把更多的決策交給社會去博弈,交給社會組織去負責(zé),要相信社會的自治能力。
(作者為國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授)