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法治:現(xiàn)代治理體系的重要基石(2)

改革開放以來中國的法治建設(shè)進(jìn)程回顧

改革開放以后,經(jīng)歷了十年“文革”夢魘的中國,開始重新擎起民主法制的旗幟,對過去否定法律、輕視法律、以言代法、有法不依、政策就是法律等錯誤思想和做法進(jìn)行系統(tǒng)糾偏。盡管還沒有上升到現(xiàn)代民主法治的高度,但是與改革前極度扭曲的國家治理體系相比,無疑已經(jīng)有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。1979年,中共中央在《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中強(qiáng)調(diào),刑法、刑事訴訟法等7部法律通過后,“它們能否嚴(yán)格執(zhí)行,是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標(biāo)志”。這是中華人民共和國成立后,包括十一屆三中全會以來,在黨和國家的重要文件中首次使用“法治”這一概念。自此以降,中國的法治建設(shè)走上了一條嶄新的道路。

首先是憲法核心統(tǒng)帥地位得到彰顯。憲法是國家之磐石、九鼎之重器,帶有根本性、全局性和長期性?,F(xiàn)行憲法頒布于1982年⑨,數(shù)億人參加了對新憲法草案的討論,這也是中國立法史上第一部公開表決結(jié)果的法律,其后又經(jīng)歷了四次修憲,內(nèi)容涉及對基本國情和國家根本任務(wù)、經(jīng)濟(jì)體制、非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法地位、完善保護(hù)公民私有財產(chǎn)的制度、尊重和保護(hù)人權(quán)、基本治國方略等重大問題認(rèn)識的不斷深化⑩,將改革開放中的一些成功經(jīng)驗肯定下來并上升為國家意志,為民主政治和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了根本保障。如同習(xí)近平2012年12月在現(xiàn)行憲法頒布30周年紀(jì)念會上指出的,“憲法的生命在于實施,憲法的權(quán)威也在于實施”。憲法不僅是一個文本,不能只停留在紙面上,其中規(guī)定的公民權(quán)利、對超越憲法和法律的特權(quán)的約束等如果不能在實踐中真正落到實處,那么法治還是空談。

其次是法律法規(guī)體系逐漸建立健全。“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是十一屆三中全會就確定了的法治方針,而其中有法可依則是改革開放之后填補(bǔ)法制空白或盲區(qū)的首要方針,由此進(jìn)入了一個立法爆炸期。據(jù)統(tǒng)計,截至2011年8月底,中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部,涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)文明等各個方面。這還是2009年國家對法律法規(guī)全面清理之后的數(shù)據(jù),其間全國人大廢止了8部法律、國務(wù)院廢止了7部行政法規(guī),地方人大及其常委會廢止了地方性法規(guī)455部。11 這里就涉及兩個問題:一是法律是不是越多越好?不盡然。當(dāng)法律干預(yù)了不該干預(yù)的領(lǐng)域,如過多地介入個人私域,反而可能會造成人們的行為扭曲。二是法有良法、惡法之分,只有基于善法之上的治理才是真正的法治。也就是亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中所指出的:“法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”12

第三是政府依法行政得到一定推進(jìn)。法治政府是法治國家最重要、最核心的部分,改革開放以來政府對這一定位的確認(rèn)越來越明晰。1999年,國務(wù)院就曾頒布《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》,將依法行政界定為依法治國的重要組成部分,并明確了建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的內(nèi)在基本要求。2004年3月,國務(wù)院又頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》,明確提出了建設(shè)法治政府的任務(wù),并爭取10年內(nèi)基本實現(xiàn)這一目標(biāo)。2008年2月,十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》,提出“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”。2010年11月,國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。然而,三令五申的背后則是法治政府建設(shè)進(jìn)度的遲緩:政府職能轉(zhuǎn)變不到位,對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多,公共服務(wù)比較薄弱;政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理,部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高、效能不好;濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象未得到有效遏制。

第四是司法體制改革持續(xù)深化推進(jìn)。一般認(rèn)為,在法治結(jié)構(gòu)體系中,立法“分配正義”,行政“運(yùn)送正義”,司法“矯正正義”。13 司法制度作為實現(xiàn)社會正義的最后一道防線,直接維系著社會的公平正義與穩(wěn)定和諧。十五大報告首次提出“推進(jìn)司法改革”,其后在歷次重大決議中都可以看到有關(guān)表述,十六大提出“推進(jìn)司法體制改革”,十七大提出“深化司法體制改革”,十八大提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”,十八屆三中全會則作出了更為全面的司法體制改革部署,涉及司法管理體制、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、人權(quán)司法保障制度,等等。不過,目前看來,我國在司法獨(dú)立、司法公正、司法權(quán)威、司法公信上依然存在一些深層次問題。

歷史與國際視角下的法治建設(shè)啟示

中國古代法家思想及其現(xiàn)代意義。從春秋戰(zhàn)國到秦朝,從李悝著《法經(jīng)》到商鞅變法,法家思想逐漸成為主導(dǎo)的治國理念淵源。所謂“漢承秦制”14 、“百代皆行秦政”15,這里的秦制、秦政,很大程度上就是法家之制,特別是商鞅變法形成之制。盡管作為一個改革者商鞅連自身的性命都不保,但正如漢代王充所說的:“商鞅相孝公,為秦開帝業(yè)。”(《論衡·書解篇》)商鞅在變法過程中意識到,如果新法得不到老百姓的信任和支持,那么貫徹執(zhí)行起來就勢必會遇到重重困難,于是通過“立木取信”和“刑太子傅”這一賞一罰,很快就樹立起了政府的威信,保證了新法令自上而下在官員、百姓中的順利推行。

在商鞅之后,法家思想的集大成者韓非子則提出了法、術(shù)、勢三位一體的法制治理思想體系。法,就是統(tǒng)治者頒布的法令、政策、制度,賞罰都要以之為據(jù),通過嚴(yán)刑厚賞使之成為整個社會的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。并且,要做到“法不阿貴”、“刑過不避大臣,賞善不遺匹夫”。(《韓非子·有度》)術(shù),就是國君通過分權(quán)制衡來統(tǒng)御群臣的權(quán)術(shù),法和術(shù)必須結(jié)合起來。勢,就是國君所統(tǒng)治所依托的權(quán)力和威勢。韓非子認(rèn)為,要推行法令和使用權(quán)術(shù)以實現(xiàn)變法強(qiáng)國,必須依靠和利用權(quán)勢。商鞅之所以在國君更替之后落得車裂結(jié)局,最根本原因就是大勢已去,原有的皇帝不在了,又失去了新的中央最高掌權(quán)者的支持,無法取勢、樹勢、借勢、順勢將改革引向深入,反而使其自身身陷囹圄。

可見,中國古代法家的思想對于秦始皇統(tǒng)一六國,建立中央集權(quán)的封建專制國家起到了非常重要的作用,也為后世所一再仿效。中國的統(tǒng)一和國家統(tǒng)治體制的建立,可以說是法家的功勞。封建時期的中國其統(tǒng)治管理體制沒有多大變化,從而就有了所謂“百代皆行秦政”,甚至在現(xiàn)今中國的行政體制里還留有很深的烙印和痕跡。然而,法家的思想有一個最大的問題,就是只看到了人在爭權(quán)奪利時的殘酷,而忽略了血緣關(guān)系對人的情感和行為的影響。其實,任何動物都有兩重性,既有殘酷爭奪的一面,也有舔犢之情。如果一味地用法家的思想,不考慮其他制度安排,往往導(dǎo)致高壓和強(qiáng)權(quán),不能形成和諧社會,這個政權(quán)是維持不了多長時間的,因此秦始皇去世之后秦朝二十年就結(jié)束了。盡管之后的每一個朝代都在采用其基本的制度,但是還要吸收其他的制度安排。

實際上,儒家、道家、法家的思想各有所長,但也各有所短,如果獨(dú)尊一家、單獨(dú)使用都會帶來非常嚴(yán)重的不良后果。相反,管子的思想則講求綜合,并用以治,主張采取“拘之以利,結(jié)之以信,示之以武”16(《國語·齊語》)的綜合治理政策,這也是為什么其后的諸子百家的學(xué)說都可以從管子這里找到思想淵源的原因,后世李斯、蕭何、桑弘羊、諸葛亮、王安石、張居正等歷朝名相,也無不從管子的治國之道中汲取了思想力量。但是,管子的綜合治理思想對制度建設(shè)和法治沒有給予足夠的重視。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,要治好國,做成事,做大事,人們必須同時采用法規(guī)治理、激勵機(jī)制、社會規(guī)范這三個基本制度安排。關(guān)于綜合治理的思想,老子其實也談到了,也就是:“以正治國,以奇用兵,以無事取天下。”需要指出的是,不能誤解老子無為而治的意思,不是要我們完全不管,其前提就是建立團(tuán)隊,政府要發(fā)揮作用,同時要建立規(guī)則,就是基本的法律制度安排。

西方國家轉(zhuǎn)型期的法治建設(shè)。西方各國大多也曾先后經(jīng)歷過社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程,其法治建設(shè)進(jìn)程隨之也發(fā)生了深刻變革。這里,我們簡要論述這些國家不同轉(zhuǎn)型時期法治建設(shè)的基本特征及其啟示。

一是在立法進(jìn)程上,從私法到公法。以美國為例,其社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型最為劇烈的時期大致是19世紀(jì)末到20世紀(jì)前期(與中國當(dāng)前所處的轉(zhuǎn)型期較為相似),當(dāng)時的法治建設(shè)重點(diǎn)是保護(hù)財產(chǎn)權(quán)和個人自由,健全市場競爭的法治要素。自羅斯福新政時期開始,在其以救濟(jì)(Relief)、復(fù)興(Recovery)和改革(Reform)為核心的政策下,則形成了以《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》(1933)、《國家勞動關(guān)系法》(1935)、《社會保障法》(1935)等一大批與公民福利相關(guān)聯(lián)的社會法,開始更加關(guān)注社會公平。但與此同時,以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也日益膨脹,于是作為保障私權(quán)不受隨意干預(yù)和破壞而存在的公法開始逐漸全面崛起。“二戰(zhàn)”之后,《聯(lián)邦行政程序法》(1946)、《司法審查法》(1950)、《信息自由法》(1967)、《政府公開法》(1976)等相繼頒布實施。

二是在權(quán)力分配上,限公權(quán)保私權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市民社會的形成,特別是20世紀(jì)六七十年代的經(jīng)濟(jì)滯脹,里根經(jīng)濟(jì)學(xué)、撒切爾主義開始興起,里根在其總統(tǒng)就職典禮上說:“政府并不是解決問題的方法,政府本身才是問題所在。”由此,政府對市場的干預(yù)、對公民權(quán)利的侵犯開始受到限制。同時,公民的基本權(quán)利則從基本人身權(quán)擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化等各個方面,市場和社會的自治力在此過程中從而也開始得到培育,大量涉及環(huán)保、醫(yī)療、宗教、慈善等各領(lǐng)域的維護(hù)私人和團(tuán)體利益的非政府組織開始出現(xiàn)。在這個轉(zhuǎn)型過程中,國家公共權(quán)力的分配也發(fā)生變化,立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的相互制約關(guān)系被進(jìn)一步強(qiáng)化,大陸法系國家也開始相繼建立司法審查制度。

三是在行政改革上,破官僚優(yōu)服務(wù)。20世紀(jì)70年代之后,西方各國的行政管理體制普遍陷入結(jié)構(gòu)僵化的官僚格局,公共行政改革被引入改革議程。如1978年美國頒布《文官制度改革法》,首次用法律形式確立政府文官的競爭擇優(yōu)機(jī)制,這對其提高政府行政效率,調(diào)動公務(wù)員積極性等起到了一定的作用,而前面提到的《信息自由法》、《政府公開法》及《聯(lián)邦咨詢委員會法》(1972)等則賦予了公民對于公共行政過程的知情權(quán)和參與權(quán)。同時,公共服務(wù)開始成為現(xiàn)代政府職能的核心,建設(shè)服務(wù)型政府成為各國法治建設(shè)和國家治理體系建設(shè)中的一個重點(diǎn)。無論是英國1991年頒布的《公民憲章》,還是美國1994年頒布的《顧客至上:服務(wù)美國民眾標(biāo)準(zhǔn)》,都是旨在提升公共服務(wù)質(zhì)量和水準(zhǔn)的重要措施。

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[責(zé)任編輯:鄭韶武]
標(biāo)簽: 基石   法治   體系