中國的行政審批服務改革方向

行政許可服務中心提供的行政審批服務是政府公共服務供給的重要內(nèi)容，是近年來地方政府改革的重點。2004年，溫家寶在省部級主要領導干部樹立和落實科學發(fā)展觀高級研究班上的講話中首次提出了“服務型政府”的概念。2007年，胡錦濤在十七大報告中再次強調(diào)“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，要求規(guī)范行政審批。行政審批改革成為政府從經(jīng)濟管理轉向為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的關鍵改革。

近年來，企業(yè)注冊數(shù)量和注冊金額均呈現(xiàn)高比率增長，“行政審批難”問題越來越凸顯出來。行政審批業(yè)務流程涉及到多個部門，這些部門設置有復雜的審核項目。個別部門利用職權從中謀取不正當利益，衍生出“吃、拿、卡、要”①的權力腐敗問題。前來辦理審批業(yè)務的企業(yè)不熟悉審批制度與審批流程，也不清楚各部門的材料要求與詳盡規(guī)章，而法律規(guī)定的行政機關 “一次性告知”在執(zhí)法過程中難以落到實處。這就導致了企業(yè)辦理困難。通常，企業(yè)注冊業(yè)務的行政審批流程要持續(xù)一個月至一個半月。②

在中央政府建設服務型政府的原則指導下，各個地方政府采納了很多新的改革方案與改革理念，這就形成了許多有特色的地方試點工程。中國改革的特點是以“試點”（experimental points）工程為開端，然后汲取成功經(jīng)驗，開展“由點到面”（proceeding from point to surface）的大范圍改革。（韓博天，2010）各地政府積極發(fā)揮能動性，改革創(chuàng)新行政審批服務，表1列舉了一些較為突出的改革措施與經(jīng)驗③。

各地的行政審批制度改革大都遵循由淮南市政務中心最早提出的“兩集中、兩到位”的原則，建立規(guī)范高效的審批運行機制，提高行政服務效能，推進一個行政機關的審批事項向一個處室集中、行政審批處室向行政審批服務中心集中，保障進駐行政審批服務中心的審批事項到位、審批權限到位。

這些市、區(qū)的行政審批服務改革都取得了較好的階段性成效，但同時也暴露出許多改革的局限性。首先，由于改革的措施是缺乏監(jiān)管力度的對內(nèi)監(jiān)管或缺乏監(jiān)管職權的平級監(jiān)管，難以從根本上有效解決預防腐敗的問題。其次，這些改革是在增加行政成本與擴大行政編制的基礎上進行的，雖然暫時解決了行政審批服務的速度問題，但是沒能解決政府工作人員缺乏服務意識的問題，難以建立起長效運行機制。

天津市和平區(qū)于2007年進行了“全程領辦”與“全程日志”的行政審批改革。不同于其他地方政府的公共服務改革，天津市和平區(qū)行政審批服務改革是符合新公共管理特點的制度創(chuàng)新，是一種新公共管理式的公共服務外包。有學者定義公共服務外包，是政府更多地以購買服務的方式，通過非營利組織來生產(chǎn)和遞送服務。（Jing Yijia, 2008）與此不同，筆者定義公共服務外包，是政府通過引入專業(yè)領域的組織來生產(chǎn)和提供服務。這種公共服務外包的形式，與新公共管理所倡導的政府改革路徑一致。和平區(qū)行政審批服務的第三方中介組織外包制度，動用政府財政資金，將一些稅務師事務所、會計事務所、財務事務所引入政府公共服務，利用專業(yè)私營機構提供高效低耗服務的特性，完善政府的行政審批服務，提升服務的質量與效率。我們在調(diào)研中獲悉，這一系列改革的目的十分明確，是為了提速行政審批服務，改善投資環(huán)境，有效促進招商引資。