天津市和平區(qū)行政審批服務(wù)改革

和平區(qū)位于天津市中心，是天津市黨政機(jī)關(guān)所在地，也是全市的政治、商貿(mào)、金融和信息中心。區(qū)域面積不足10平方公里，常住人口48萬(wàn)。改革開放以來(lái)，全區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)始終名列市內(nèi)六區(qū)前茅，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)密度全市聚首，商品零售額居全市第一。“十一五”規(guī)劃明確指出:“推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)等條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”國(guó)家開始加快速度、加大力度開發(fā)開放天津?yàn)I海新區(qū)，進(jìn)而振興環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)。天津市濱海新區(qū)開放后，以更優(yōu)厚的投資條件與更優(yōu)越的投資環(huán)境吸引了大量投資，濱海新區(qū)的增長(zhǎng)總值占到了天津全市的一半，成為帶動(dòng)天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。天津中心城區(qū)的招商引資的力度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等各個(gè)方面難以取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，出現(xiàn)“空洞化”的趨勢(shì)，和平區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此倍感壓力。

因?yàn)榇嬖谥?ldquo;行政審批難”問(wèn)題，在審批體制外出現(xiàn)了行政審批代辦行業(yè)。行政審批代辦行業(yè)是隨同行政許可服務(wù)中心的設(shè)立而形成的，由一些財(cái)務(wù)事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、稅務(wù)事務(wù)所等相關(guān)公司組成，主要是通過(guò)為企業(yè)代辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照并提供后續(xù)的財(cái)稅服務(wù)而盈利，以相對(duì)專業(yè)的審批申請(qǐng)和手續(xù)辦理為企業(yè)節(jié)約了辦理審批業(yè)務(wù)的時(shí)間成本與人力成本。但這一體制外行政審批行業(yè)缺乏基本的運(yùn)營(yíng)規(guī)范，在行政許可服務(wù)中心門前和中心大廳內(nèi)招攬生意，導(dǎo)致行政許可服務(wù)中心大廳的辦公秩序混亂。行業(yè)內(nèi)部存在著不良競(jìng)爭(zhēng)，甚至為競(jìng)爭(zhēng)客戶出現(xiàn)了為小企業(yè)墊資注冊(cè)等違規(guī)違法行為。④盡管如此，行政許可服務(wù)中心仍然難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督與管理。

為了打造廉潔高效的服務(wù)型政府，和平區(qū)行政許可服務(wù)中心在繼承過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，發(fā)展了很多新的舉措。和平區(qū)行政許可服務(wù)中心采用“三段式改革創(chuàng)新” ，不斷推出新方法、新思路、新舉措，逐步深化制度改革，提高審批效率與效能。而2004年7月1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》的實(shí)施，為行政許可服務(wù)與行政管理工作的法制化、規(guī)范化提供了保障，是轉(zhuǎn)變政府職能的新契機(jī)，成為提高行政效率與效能的新平臺(tái)。

一站式服務(wù)。2004年，在《行政許可法》實(shí)施后，天津市和平區(qū)行政許可服務(wù)中心在改革的第一階段，通過(guò)“一站式服務(wù)”制度為前來(lái)和平區(qū)投資、發(fā)展的各類企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、快捷、高效的行政審批服務(wù)。行政許可服務(wù)中心設(shè)置了“一站式服務(wù)”大廳，并為涉及行政審批的各個(gè)主要部門設(shè)置服務(wù)窗口。各個(gè)部門派工作人員進(jìn)駐大廳，在各自窗口負(fù)責(zé)解答相關(guān)的行政審批問(wèn)題、提供咨詢幫助。對(duì)比改革前的情況，前來(lái)辦理審批業(yè)務(wù)的企業(yè)不用再往返于部門之間咨詢各個(gè)環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，在審批大廳就可以一次性獲取所有部門的咨詢服務(wù)。“一站式服務(wù)”為企業(yè)提供了便捷的咨詢服務(wù)，有利于行政許可服務(wù)中心與各個(gè)行政審批部門形成完整銜接、相互配合、聯(lián)合服務(wù)、共同發(fā)展的新格局，從而實(shí)現(xiàn)行政審批提速。⑤ “一站式服務(wù)”試圖解決由多方原因造成的“行政審批難”的問(wèn)題，取得了一定的政策效果。

雖然改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，仍有一些問(wèn)題沒(méi)能得到解決。“一站式服務(wù)”要求行政許可服務(wù)中心設(shè)置開放式窗口服務(wù)，這就需要中心配備大量的辦事人員解答前來(lái)辦理行政審批業(yè)務(wù)申請(qǐng)人的各種問(wèn)題。但是行政編制的限制和行政許可服務(wù)中心的辦事人員配備不足，嚴(yán)重影響著行政審批的效率和服務(wù)滿意度。因此，“一站式服務(wù)”沒(méi)能徹底解決行政人員短缺、行政審批服務(wù)冗繁低效等問(wèn)題。改革的預(yù)期效果難以完全達(dá)成。由于辦理行政審批業(yè)務(wù)的流程復(fù)雜性問(wèn)題與低效率問(wèn)題并沒(méi)有得到緩解，大中型注冊(cè)企業(yè)仍然會(huì)選擇體制外的行政審批代辦行業(yè)提供服務(wù)。

全程領(lǐng)辦。2007年6月1日起，天津市和平區(qū)行政許可服務(wù)中心開始施行“全程領(lǐng)辦”制度。和平區(qū)政府與行政許可服務(wù)中心致力于改善投資發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)提供便捷、高效的專業(yè)服務(wù)，決定將行政審批第三方代辦中介組織引入行政許可服務(wù)中心，由代辦中介組織協(xié)助政府提供專業(yè)化的行政審批服務(wù)，為企業(yè)代理新注冊(cè)手續(xù)及變更手續(xù)，提供免費(fèi)的“全程領(lǐng)辦”服務(wù)。解決了一站式服務(wù)沒(méi)能徹底解決行政人員短缺、行政審批服務(wù)冗繁低效等問(wèn)題。

行政許可服務(wù)中心在眾多第三方代辦中介組織中選擇出較好的五家⑥，入駐行政許可服務(wù)中心二樓大廳“領(lǐng)辦服務(wù)區(qū)”，將行政審批體制外行業(yè)改革納入到體制內(nèi)運(yùn)營(yíng)。“全程領(lǐng)辦”范圍包括企業(yè)新注冊(cè)手續(xù)和企業(yè)變更手續(xù)（不含個(gè)體）。“全程領(lǐng)辦”過(guò)程中，第三方代辦中介組織為企業(yè)提供法律法規(guī)的咨詢服務(wù)，指導(dǎo)企業(yè)填寫表格、領(lǐng)辦所有手續(xù)。在這種情況下，企業(yè)查名核準(zhǔn)后，只需要按照“一次性告知單”的要求據(jù)實(shí)提供所有材料，行政審批全程業(yè)務(wù)都由第三方代辦中介組織負(fù)責(zé)辦理。

在“全程領(lǐng)辦”實(shí)施一段時(shí)間后，出現(xiàn)了代辦率不高、中介工作人員素質(zhì)不高等問(wèn)題，行政許可服務(wù)中心采取了應(yīng)對(duì)措施。第三方中介組織為了自身的生存與發(fā)展，從代辦業(yè)務(wù)的其他渠道謀求利潤(rùn)，影響了中介組織和人員的工作熱情與積極性。出于對(duì)服務(wù)質(zhì)量和辦理責(zé)任的考量，行政許可服務(wù)中心將100元每件的報(bào)酬提升為200元，統(tǒng)一將登記注冊(cè)的企業(yè)分配給代辦中介領(lǐng)辦，從而解決了由于第三方代辦中介組織社會(huì)認(rèn)可度低、企業(yè)有戒備心理而回避“全程領(lǐng)辦”的問(wèn)題。并且通過(guò)簽訂“委托協(xié)議書”，明確中心與代辦中介組織、代辦中介組織與企業(yè)各自的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)范“全程領(lǐng)辦”的工作機(jī)制。同時(shí)，和平區(qū)行政許可服務(wù)中心還組織執(zhí)法部門對(duì)代辦人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，定期開展專業(yè)技能培訓(xùn)，以提高代辦中介組織工作人員的業(yè)務(wù)能力與服務(wù)水準(zhǔn)。此外，中心制定了相關(guān)制度有效地對(duì)第三方代辦中介組織進(jìn)行規(guī)范與管理：如果任何一家代辦中介組織遭到一次服務(wù)投訴，將被勒令要求更換工作人員；如果任何一家代辦中介組織遭到兩次服務(wù)投訴，行政許可服務(wù)中心會(huì)撤換這家代辦中介，改選其他代辦中介進(jìn)駐中心服務(wù)。⑦

這一階段的“全程領(lǐng)辦”制度改革具有重要的創(chuàng)新價(jià)值與實(shí)踐意義。第一，為企業(yè)徹底解決了“行政審批難”問(wèn)題。第三方代辦中介組織因?yàn)槭煜ば姓徟贫扰c辦理程序，可以為企業(yè)提供專業(yè)的代理審批服務(wù)，減少企業(yè)的多次遞件，減少反復(fù)，提高了行政審批的效率與行政審批服務(wù)的質(zhì)量。第二，全程領(lǐng)辦不收取任何費(fèi)用的規(guī)定，不僅減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，更是從根本上杜絕了亂收費(fèi)問(wèn)題。第三，有利于整頓行政審批代辦行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的狀況。行政許可服務(wù)中心設(shè)計(jì)了擇優(yōu)錄用、定期培訓(xùn)、時(shí)效考核、定制淘汰的管理制度，采用競(jìng)爭(zhēng)模式提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化對(duì)第三方代辦中介組織的監(jiān)督與管理。第四，相應(yīng)減輕了行政審批各個(gè)相關(guān)部門的工作量。代辦中介組織提供的完整材料與專業(yè)申請(qǐng)，為行政審批各個(gè)相關(guān)部門的工作提供了便利。

全程日志。“全程領(lǐng)辦”在運(yùn)行過(guò)程中存在著不容忽視的監(jiān)督與管理問(wèn)題。行政許可服務(wù)中心對(duì)第三方代辦中介組織的監(jiān)督與管理缺乏制度的規(guī)范與保障，因此很難做到對(duì)第三方代辦中介組織服務(wù)水平及工作情況的規(guī)范管理與有效監(jiān)督。同時(shí)，在“全程領(lǐng)辦”改革中，難以再?gòu)闹兄\取不正當(dāng)利益的個(gè)別行政審批部門，會(huì)消極怠工甚至抵制改革。行政許可服務(wù)中心對(duì)參與行政審批的各個(gè)部門在“全程領(lǐng)辦”改革中的工作情況難以進(jìn)行監(jiān)督和管理，行政審批改革的預(yù)期效果難以達(dá)到。

在“全程領(lǐng)辦”實(shí)施一段時(shí)間后，為了全面把握行政審批全過(guò)程，全程監(jiān)督領(lǐng)辦質(zhì)量，和平區(qū)建立了審批“全程日志”的制度。“全程日志”規(guī)定要詳細(xì)記錄每項(xiàng)審批的工作環(huán)節(jié)和窗口人員“一次性告知”的情況。通過(guò)日志的記錄，行政許可服務(wù)中心可以查找判斷出各個(gè)工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)了解窗口人員的服務(wù)水平及工作狀況；以此促進(jìn)行政許可服務(wù)中心不斷提升服務(wù)質(zhì)量與水平，最終達(dá)到促進(jìn)審批提速、提高行政效能的目的。“全程日志”制度的有效監(jiān)督與管理，有利于遏制權(quán)力尋租腐敗問(wèn)題。這一階段的改革創(chuàng)新不僅保障了前兩個(gè)階段改革經(jīng)驗(yàn)的可持續(xù)發(fā)展，也促使行政審批制度步入操作順暢、協(xié)調(diào)有序、公開透明、廉潔高效的良性循環(huán)。目前，新注冊(cè)企業(yè)在和平區(qū)行政許可服務(wù)中心申請(qǐng)行政審批，從原來(lái)的一個(gè)月至一個(gè)半月大幅度縮短到2至3天即可完成全部行政審批流程。辦事效率的提高吸引了更多企業(yè)選擇在和平區(qū)投資。

和平區(qū)行政許可服務(wù)中心的“三段式改革創(chuàng)新”通過(guò)提高審批效率，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)招商引資的穩(wěn)步增長(zhǎng)，提高了和平區(qū)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力。從表2可以看出，自2007年下半年和平區(qū)實(shí)施改革以來(lái)，企業(yè)通過(guò)第三方中介代辦進(jìn)行注冊(cè)的比率逐年增加。到了2009年已達(dá)到100%。即使在2008年的全球金融危機(jī)對(duì)招商引資產(chǎn)生了負(fù)面影響的情況下，和平區(qū)注冊(cè)企業(yè)數(shù)量仍然保持逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)。

改革中展現(xiàn)出新公共管理的特性，不僅有效地應(yīng)對(duì)了其他地方政府改革中沒(méi)能很好處理或解決的問(wèn)題，并且切實(shí)通過(guò)行政服務(wù)創(chuàng)新推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。這次改革中的新公共管理特性主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，通過(guò)新公共管理式的外包提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。在和平區(qū)的行政審批服務(wù)改革中，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制提供專業(yè)高效的行政審批服務(wù)，突破了以往政府壟斷性服務(wù)供給的低效低質(zhì)的困境。第二，實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)管相分離。行政許可服務(wù)中心通過(guò)“全程日志”監(jiān)管代辦中介組織，同時(shí)通過(guò)中介組織對(duì)參與審批的各個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管，是一種高效的“雙層監(jiān)管體制”，能有效遏制腐敗、預(yù)防腐敗。第三，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)之間的分工，轉(zhuǎn)變了政府職能。政府以完善服務(wù)供給為目標(biāo)，從原來(lái)的公共服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)提供的責(zé)任監(jiān)管者。