原標(biāo)題：如何認(rèn)識與解決3個“約1億人”的問題

中央農(nóng)村工作會議除了就確保國家糧食安全和“舌尖安全”外，更提出了涉及3個“約1億人”的重大課題。會議提出“要積極穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。”這3個約1億人的問題，在中央城鎮(zhèn)化會議上也提了出來，是有量化要求、實(shí)實(shí)在在的硬任務(wù)，它既與中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有重要關(guān)聯(lián)，更是中國特色新型城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)，是個大戰(zhàn)略。我相信，全社會對此充滿期待。

一、解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)

城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的發(fā)展過程，還是城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和文明的生活方式向農(nóng)村普及的過程。改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為農(nóng)村富余勞動力找到了解決的出路。城鎮(zhèn)的大門給農(nóng)民打開了，每年由早期的數(shù)十萬、數(shù)百萬到近些年來一千多萬農(nóng)民到城鎮(zhèn)來，從事二三產(chǎn)業(yè)，為城市的發(fā)展和繁榮做出了突出貢獻(xiàn)。城鎮(zhèn)化需要建設(shè)更多發(fā)達(dá)繁榮的城市，農(nóng)民工的奮斗也使城市發(fā)展充滿了活力。但過去的城鎮(zhèn)化由于對人的重視不夠，不少城鎮(zhèn)更多的是把農(nóng)民工當(dāng)成勞動力來看待，沒有把他們當(dāng)成城鎮(zhèn)里的平等一員。本世紀(jì)以來我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了70%，而城鎮(zhèn)人口只增加了48%，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化出現(xiàn)分離，土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。城市發(fā)展越來越大，進(jìn)城人員越來越多，但真正享受城鎮(zhèn)發(fā)展成果的人卻增加不多。從常住人口看，到2012年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，但從戶籍人口看，城鎮(zhèn)化率只有35%，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的2億多農(nóng)民工和其他常住人口，并沒有享受到城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的待遇。數(shù)億人生產(chǎn)方式已經(jīng)非農(nóng)化，生活方式已逐漸城鎮(zhèn)化，但身份依然是農(nóng)民，長期處在非農(nóng)非城、半農(nóng)半城的狀態(tài)，游離于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間。社會公正、公平等問題面臨嚴(yán)峻考驗。

城鎮(zhèn)化不是“房地產(chǎn)化”、“造城運(yùn)動”，不能見物不見人。中央提出，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，就是要從根本上改變以往發(fā)展見物不見人的弊端，以人為本、以人為核心，讓農(nóng)民進(jìn)城共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的過程。從重點(diǎn)角度考慮，從優(yōu)先序角度考慮，都應(yīng)當(dāng)是解決農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口的市民化。那么，如何解決呢？首先，降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。農(nóng)民工進(jìn)城是個歷史大趨勢，按照十八屆三中全會的決定，戶籍制度在建制鎮(zhèn)和小城市要全面放開，中等城市落戶限制則有序放開，大城市落戶條件要合理確定，特大城市人口規(guī)模須嚴(yán)格控制，幫助有意愿的進(jìn)城務(wù)工人員盡快融入城鎮(zhèn)成為市民，真正解決1億進(jìn)城務(wù)工人員的身份和待遇問題，使他們有就業(yè)支撐，有服務(wù)保障，在城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定下來。解決1億人落戶，只占屆時農(nóng)民工總量的1/3。但有了這個基礎(chǔ)，我們就不會停下來，還需要前進(jìn)，繼續(xù)解決已有的存量和增量。我們要通過城鎮(zhèn)化減少農(nóng)民，為留在農(nóng)村的農(nóng)民致富創(chuàng)造條件，同時用城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果反哺農(nóng)村，改善農(nóng)民生活。二要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)和社會保障體系。農(nóng)民工變市民，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面有很大的投入，特別是要加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育，這方面涉及不小的財政支出。目前內(nèi)地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本，包括政府為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而在各項公共服務(wù)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施新擴(kuò)建等方面所需增加的財政支出，國內(nèi)有多種算法，也有多種數(shù)據(jù)，需要進(jìn)一步組織力量，專門研究，取得比較一致的意見，以利于決策。那么，市民化成本由誰分擔(dān)？如何分擔(dān)？一是中央轉(zhuǎn)移支付要與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，二是流入地城市要切實(shí)負(fù)責(zé)，需要出資分?jǐn)偝杀尽Ｈ寝r(nóng)民工服務(wù)的企業(yè)要貢獻(xiàn)力量，承擔(dān)更大的責(zé)任。四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身也需要適當(dāng)分擔(dān)成本。公共服務(wù)政府支出大頭，社保支出主要由企業(yè)和個人分擔(dān)。多方面共同承擔(dān)，在較長時間逐年分?jǐn)?。從我們到地方調(diào)研的情況看，在這個問題上，更加需要中央加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確總體要求。各地也要從大局出發(fā)，把這個工作作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的突破口，開好頭、起好步。要針對城市公共服務(wù)產(chǎn)品的類別，應(yīng)采取差異化的轉(zhuǎn)移支付與財政分擔(dān)體系，以“誰受益，誰承擔(dān)”來明確主體責(zé)任，讓“錢跟人走”，形成成本分擔(dān)的合理機(jī)制。

二、解決約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造

國際經(jīng)驗表明，能不能破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，事關(guān)城鎮(zhèn)化的成敗。圓“住房夢”,實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè),重點(diǎn)要解決約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造問題。過去我們在推進(jìn)住房市場化、社會化發(fā)展的過程中,有相當(dāng)長的一段時間比較重視住房的經(jīng)濟(jì)功能,崇尚市場力量的作用,不太重視住房的社會功能,忽視政府保障的作用,使住房問題越來越受社會各界關(guān)注和議論。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào), 加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系。從我國國情看,總的方向是構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。我國在相當(dāng)長時期內(nèi)仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期,城鎮(zhèn)化過程中,住房供求關(guān)系緊張局面將長期存在。特別是城鎮(zhèn)住房體系還不夠健全,住房保障的覆蓋面還比較窄,必須探索完善市場配置和政府保障相結(jié)合、以市場供應(yīng)為主的住房政策框架。

讓住房困難的群眾實(shí)現(xiàn)安居，就應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)棚戶區(qū)和城中村改造。實(shí)踐證明，棚戶區(qū)改造往往是“改造一塊，激活一片”，受到了老百姓的歡迎?，F(xiàn)在，不少城市還有一定數(shù)量的城中村，而居住的大多是外來人口，“蟻居”在那里，不少還是大學(xué)畢業(yè)生，問題和隱患很多，需要加快解決的步伐。李克強(qiáng)總理曾指出，這幾年，我們抑制房價過快上漲，大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，既是保障和改善民生的現(xiàn)實(shí)需要，也是為了使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不至于受阻?，F(xiàn)在保障性安居工程中50%左右的任務(wù)是棚戶區(qū)改造，就是為了避免出現(xiàn)城市二元結(jié)構(gòu)，實(shí)際上有的城市已經(jīng)出現(xiàn)了這類苗頭，我們不能任其發(fā)展下去，否則就會出現(xiàn)“拉美現(xiàn)象”。我們通常講城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)制約現(xiàn)代化，實(shí)際上城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)對發(fā)展的影響也很大，這在拉美一些國家表現(xiàn)為城市貧民窟。在我國，城市棚戶區(qū)也具有二元結(jié)構(gòu)性質(zhì)。一些老企業(yè)的職工、已在城市就業(yè)的外來人口包括許多農(nóng)民工，在城里沒有基本的居住條件，也就沒有基本的發(fā)展環(huán)境，這制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。對此，應(yīng)做深入研究、詳細(xì)測算、科學(xué)規(guī)劃，采取有效措施扎實(shí)解決。這是一個長期任務(wù)，不可能在三五年內(nèi)完成，因為城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部可能還會冒出一些簡陋而又集中的房子，還有城中村的問題，都需要不斷研究解決。城市是一個綜合體，它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，需要各行各業(yè)的支撐，需要不同領(lǐng)域不同崗位的勞動者，就像有人形容的，城市不僅要有“拿手術(shù)刀”的，也要有“拿剃頭刀”的，不僅要有“戴眼鏡”的，也要有“戴安全帽”的。特別是我國城市正在快速發(fā)展之中，更需要一大批普通勞動者、建設(shè)者。我們必須本著以人為本的原則，在城市為這些普通勞動者和建設(shè)者提供安居樂業(yè)的環(huán)境，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。在李克強(qiáng)總理的第一場記者見面會上還特別指出：“要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。本屆政府下決心要再改造一千萬戶以上各類棚戶區(qū)，這既是解決城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，也是降低城鎮(zhèn)化的門檻。”

“十二五”規(guī)劃提出,建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造，住房3600萬套(戶),到2015年全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。來自住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示,截至到今年9月底,全國開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程620萬套,基本建成410萬套,分別達(dá)到年度目標(biāo)任務(wù)的98%和87%,完成投資8200億元。按照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的計劃，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新24日表示，2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是基本建成480萬套以上，新開工600萬套以上，其中棚戶區(qū)改造370萬套以上。習(xí)近平總書記指出,這是政府對人民作出的承諾,要全力完成。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，建設(shè)保障房也是政府推進(jìn)的一種二次分配，有利于縮小城市內(nèi)部差距，化解社會矛盾，這也是世界上成功實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化國家的普遍做法。加快保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造,既是保障人民群眾基本居住權(quán)利的客觀需要,也是政府履行公共服務(wù)職能的重要職責(zé)。我們既要盡力而為,加快保障性安居工程建設(shè),盡早改善困難群眾住房條件；又要量力而行,結(jié)合財政能力和土地資源等條件,合理把握保障性住房建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，積極探索建立非營利機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營管理的體制機(jī)制。

三、解決約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的大戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)站在了新的歷史起點(diǎn)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量非常重要。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，取得顯著成效。從1978年到2012年，我國城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.1億，城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到52.6%，基本達(dá)到了世界平均水平。城市數(shù)量從193個增加到657個，建制鎮(zhèn)從2173個增加到19881個。京津冀、長三角、珠三角三大城市群頗具規(guī)模，起到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎作用，是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的重要推動力。中西部地區(qū)和東北地區(qū)城市發(fā)展也發(fā)生了很大變化，在西部大開發(fā)、中部崛起和東北等老工業(yè)基地振興中發(fā)揮了重要的帶動作用。但是，從總的來看，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平還不高，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展還有很大的提升空間。中西部城鎮(zhèn)化水平比較低，差距就是潛力，差距就是動力。如何加快中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展，到2020年，中西部地區(qū)要努力再接納1億左右的城鎮(zhèn)化人口，是需要今后重點(diǎn)研究探索的重大問題。

目前我國每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口有1000多萬，相當(dāng)于歐洲一個中等國家的人口總量，未來較長一段時期我國城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右，相當(dāng)于美國的人口總量。中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模和潛力，在世界發(fā)展史上是空前的。要看到我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的長期性、戰(zhàn)略性、時代性，持續(xù)開拓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新空間。上世紀(jì)30年代，我國有一位地理學(xué)家胡煥庸，他提出了一條線，一直被國內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所引用，稱為“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當(dāng)時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，集中了90%以上的經(jīng)濟(jì)活動。所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實(shí)是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多，直到現(xiàn)在，這個大的格局也沒有改變。李克強(qiáng)總理指出，中國有960萬平方公里的陸地面積，有56個民族，如果都在這條線東南方發(fā)展，中西部不發(fā)展起來，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于民族團(tuán)結(jié)，也不利于保障國家安全。李克強(qiáng)總理還特別強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化布局既要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要考慮國家安全。我國東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長三角、珠三角、環(huán)渤海三個相對成熟的城市群都分布在東部地區(qū)，而中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，這導(dǎo)致了人口長距離大規(guī)模流動、資源大跨度調(diào)運(yùn)，極大增加了經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行和發(fā)展的成本。如何在中西部一些發(fā)展條件較好的地區(qū)，加快培育新的城市群，通過大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新的增長極，值得認(rèn)真謀劃和推進(jìn)。

我國在城鎮(zhèn)化形態(tài)上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展也不協(xié)調(diào)。目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。1.9萬多個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。特別是中西部地區(qū)，怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿Γ冒l(fā)展小城鎮(zhèn)，要把有條件的中西部地區(qū)中心鎮(zhèn)、縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項緊迫的課題?，F(xiàn)在，中西部地區(qū)已經(jīng)有了一定的發(fā)展基礎(chǔ)，需要發(fā)展好區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的中小城市，培育一批文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工等特色中小城市、小城鎮(zhèn)，同時，結(jié)合擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放，建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，建設(shè)一批邊境口岸城市。要做好這些工作，需要加強(qiáng)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如鐵路、油氣管道、輸電通道等工程建設(shè)。同時，也要注重承接好東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，這是實(shí)現(xiàn)中國夢的重要路徑和重要內(nèi)容。我們相信，只要從國情出發(fā)，堅持新型城鎮(zhèn)化的正確方向，發(fā)揮市場在配置資源的決定性作用，發(fā)揮政府的比較優(yōu)勢，釋放改革紅利，踏踏實(shí)實(shí)向前推動，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)這個鼓舞人心的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授、博士生導(dǎo)師）