在多數人的認識中，財政就是關于政府理財、管財的經濟活動。殊不知，理財僅僅是財政最表層的功能?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是我國在黨的文件中首次對財政的重要性予以論述，并將其放到了國家治理基礎這樣的高度。如此來看，財政就不僅僅純粹是經濟領域的問題，而是政治領域、社會領域的大問題。《決定》要求加強財政領域的立法，不斷完善財稅體制，順乎當今的時代發(fā)展潮流。筆者以為，在當今的中國，加強財政立法，既是建設現代國家，加強國家治理的重要基礎和法治保障，也是我國未來一段時期法治建設的重中之重。

財政法是現代國家的基礎性法律

在現代國家，財政并非僅僅是“財”的問題，而更多的是“政”的問題，正如亞當 斯密所言，財政乃庶政之母，故有政必有財，財為政之資。

基于財政的政治性和社會性，法治成為現代公共財政的必然要求。確立財政運行基礎及規(guī)則的財政法，其價值并不在于它是理財之法，而更多地體現為它是市場經濟的基礎法，更是為政之法和為民之法。我們不妨說，財政法是建設現代國家，建立良好國家治理的基礎性法律。

立法落后有損財政的國家治理功能

我國自改革開放到現在，歷經了35年的歷程，法治建設的進程突飛猛進。2011年官方正式宣布，中國特色社會主義法律體系已經建立。但是，我國的立法進程在不同的領域仍然存在嚴重不平衡的問題。筆者的觀察是，在調整市場經濟的法律體系中，我國財政立法進程比較緩慢，立法較為薄弱，與發(fā)達國家的法治差距較大。

我國財政立法最突出的問題是行政主導。從國際經驗來看，由于財政運行涉及社會經濟的各個領域，也是國家與人民、政府與市場關系的集中體現，對法治的要求比較高，以憲法或者憲法性質的法律文件（即最高權力機關制定的法律文件）等高層級的法律規(guī)定財政運行的基本規(guī)則，是財政法治的基本要求。反觀我國，現行財稅法律體系非常薄弱，大量的財政活動是由國務院的行政法規(guī)甚至效力層次更低的部門規(guī)章、政策去規(guī)定。目前，我國除了《預算法》《稅收征管法》《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》《政府采購法》《會計法》《審計法》等屬于全國人大的立法之外，大量的立法都是以國務院的行政法規(guī)甚至部委規(guī)章的形式存在的。

在政府間財政關系方面，除了憲法的原則性規(guī)定外，缺乏一部專門調整政府間關系的基本法。國家的治理呈現濃厚的行政主導色彩，中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的財政關系不合理，任意動用行政權威調整事權財權，地方政府和下級政府對事權、財權的預期不穩(wěn)定，事權下移、財權上收，事權與財力不匹配的問題非常突出。

在財政收入方面，稅收法定的理念沒有得到貫徹。在稅收領域缺乏一部稅收基本法來規(guī)制國家的征稅活動，征稅呈現高度行政化的特點，多數稅收是由國務院通過條例的形式來規(guī)定的，由此導致了征稅的任意性，稅收長期超GDP增長，國與民的財產關系難以實現平衡；在非稅領域，法治化水平則更低，由此所導致的土地財政、亂收費、亂罰款的問題長期得不到解決。

在財政支出方面，民眾作為納稅人，對于財政資金的使用卻并沒有話語權，更遑論決策權和監(jiān)督權，財政資金的使用不公開、不透明的問題比較突出。這些年開始實行預算公開，但公開的情況并不樂觀，數據粗略、遮遮掩掩，讓百姓如墜五里霧中的情況還很普遍。

薄弱的財政立法，其結果是導致財政活動過于追求經濟和行政效率，嚴重減損了財政所應當具有的政治和社會功能。從改革開放的進程來看，我國在現代化建設的過程中，地方政府更加追求發(fā)展的規(guī)模和速度，財政成為服從和服務于經濟增長的重要工具，難以顧及社會事業(yè)、環(huán)境保護等重要領域。民主也好，法治也好，其本質都是要限制政府的權力，要以犧牲或損耗效率為代價，故而財政民主、財政法治被有意無意地淡化，法治似乎成為了阻礙效率的絆腳石。因此，財政運行呈現出一定的封閉性、行政主導性等特點，民眾的主體地位被忽視，社會公平難以實現。

財政立法要切實服務于國家治理

近年來，隨著社會對政府財政活動的關注，要求政府財政依法運行的呼聲越來越高。毫無疑問，加強財政立法，是解決當前財政運行失范，強化法治約束的重要基礎，也是順應民意的重要舉措。十八屆三中全會對財政立法給予了高度的關注。加強財政立法，不能理解僅局限于經濟領域的改革。如果我們回顧十八大報告，就會發(fā)現，在十八大報告中，財政預算問題首次被放到政治改革領域，突出人民代表大會的預算決算監(jiān)督職能，反映出中央對預算的本質有了較以往更加深刻全面的認識，其定位完全符合現代財政運行的基本規(guī)律。筆者認為，我國未來的財政立法，一定要充分體現向市場放權、向社會放權、向地方放權的基本理念，回應民眾在財政民主、公眾參與、預算公開等方面的訴求，使財政預算真正成為聯系國家與人民的紐帶。從立法整體體系來看，要著眼于對政府間財政關系（尤其是中央與地方事權、財權的配置）、財政支出、財政收入、財政管理等問題進行全方位的規(guī)制。其中，重點是要加強權力機關在財政運行中的決策和監(jiān)督作用，注重強化財政的可救濟性。

那么，我國的財政立法體系應當如何建立？筆者認為，比較理想的財政立法體系至少應當包括如下重要立法。

財政基本法（約4部），包括：政府間財政關系法、財政轉移支付法、預算法（已制定）、財政監(jiān)督法、審計法（已制定）。

財政支出法（約3部），包括：政府采購法（已制定）、財政投資法、財政貸款法。

非稅收入法（約5部），包括：行政事業(yè)性收費管理法、政府性基金法、國債法、彩票法、國有資本經營收益管理法（已制定的《企業(yè)國有資產法》已有部分關于國有資本經營預算的規(guī)定）。

稅法（約15部），包括：稅收基本法、稅收征管法（已制定）、企業(yè)所得稅法（已制定）、個人所得稅法（已制定）、車船稅法（已制定）以及其他單項稅收立法（約10部，即：關稅法、增值稅法、營業(yè)稅法、消費稅法、契稅法、房產稅法、土地增值稅法、印花稅法、遺產稅法、證券交易稅法、物業(yè)稅法等）。

從前述分析來看，我國的財政法律體系應當包括大約30部重要法律，這樣才能基本覆蓋財政法治的主要領域，從而形成完善的財政立法，滿足建設現代法治國家的需要。而我國已經制定的財政法律不到10部，大量的立法工作還有待推進。財政立法的任務十分艱巨，任重道遠。