2014年最難，難在制定各項(xiàng)改革方案。大家對(duì)三中全會(huì)《決定》有各種解讀，但最權(quán)威的解讀是各項(xiàng)改革的具體方案。

　房產(chǎn)稅試點(diǎn)夭折

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。顯然，這意味著房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)夭折，明年不會(huì)再增加房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市。雖然房地產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅僅一字之差，但兩者有實(shí)質(zhì)性差異，在英文中也有不同的詞匯，房產(chǎn)稅是Propertytax，房地產(chǎn)稅是Realestatetax。

現(xiàn)在要討論的是“房地產(chǎn)稅法”怎么“立”，而不是房產(chǎn)稅試點(diǎn)如何推進(jìn)。很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有房地產(chǎn)稅，但中國(guó)不能套用它們的制度。因?yàn)槟切┱魇辗康禺a(chǎn)稅的國(guó)家，它們的房產(chǎn)、地產(chǎn)都是私有的，其征稅法案中的納稅主體（即征稅對(duì)象）都是私人。房地產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者征稅。但是在中國(guó)，房地產(chǎn)存在兩個(gè)主體、兩個(gè)所有者，地產(chǎn)是國(guó)家的，房產(chǎn)是私有的，房屋所有者不擁有土地的所有權(quán)。那么，中國(guó)的房地產(chǎn)稅跟誰(shuí)征？如何向地產(chǎn)的所有者——國(guó)家征稅？

中國(guó)現(xiàn)在對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)征收兩個(gè)稅，即房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，城鎮(zhèn)土地使用稅是行為稅，不是財(cái)產(chǎn)稅。如果按這種模式，那么房地產(chǎn)稅要分成兩個(gè)稅——一個(gè)財(cái)產(chǎn)稅、一個(gè)行為稅。如果分成兩個(gè)稅，對(duì)房屋征稅就要確定房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，首先要把房?jī)r(jià)中包含的70年土地使用權(quán)價(jià)值剔除，因?yàn)?0年使用權(quán)已交了錢，每年再交使用稅，這在法理上說不通。

對(duì)土地使用權(quán)不能征收財(cái)產(chǎn)稅，可以征收一個(gè)使用行為稅。有觀點(diǎn)認(rèn)為，未來的房地產(chǎn)稅，可由房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并而來。如果這樣做，征稅應(yīng)把房?jī)r(jià)中的土地價(jià)格剔除，不能對(duì)一個(gè)地產(chǎn)收兩次錢。

　把收錢的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子

關(guān)于財(cái)政預(yù)算改革，應(yīng)增強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審批監(jiān)督權(quán)力，這是個(gè)漸進(jìn)的過程。但當(dāng)前最迫切的是先把政府向老百姓收錢的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里?，F(xiàn)在不要說對(duì)政府支出的審查批準(zhǔn)，就連政府收入都沒有全部被預(yù)算所覆蓋。已被預(yù)算覆蓋的自然應(yīng)嚴(yán)格審查，但是怎樣盡快把政府所有收入都覆蓋進(jìn)來，這是個(gè)非常迫切需解決的問題。

應(yīng)該做出一個(gè)重大的決定，沒有經(jīng)過中央和省兩級(jí)批準(zhǔn)，政府任何部門和官員都不能向老百姓收錢。而且經(jīng)過批準(zhǔn)收錢的也要有一個(gè)憑證，憑證上須標(biāo)明收錢所依據(jù)的法律文件。要從法律上，把政府向老百姓收錢看成非常大的事，凡是拿不出根據(jù)的，老百姓就不給錢，而對(duì)違規(guī)違法收錢的行為進(jìn)行處罰，對(duì)涉事官員予以處理甚至刑事處罰是關(guān)鍵。

地方債替代融資平臺(tái)

三中全會(huì)《決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。實(shí)際上，地方政府早已在借債，與其默認(rèn)地方政府用融資平臺(tái)這樣的方式借債，還不如逐步取消融資平臺(tái)，換成透明規(guī)范的地方政府債務(wù)。這樣，地方政府發(fā)債就會(huì)經(jīng)過人大審批程序，有了人大的審議批準(zhǔn)程序，就能知道地方政府發(fā)債去做什么。現(xiàn)在地方政府通過融資平臺(tái)借債，其債務(wù)規(guī)模不透明，發(fā)債用于哪些方面也不清楚。如果對(duì)地方發(fā)債搞建設(shè)繼續(xù)“封殺”，同時(shí)禁止融資平臺(tái)，那么地方城市建設(shè)就會(huì)向中央政府要錢。

地方政府由融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變到公開發(fā)債，需要改革政府會(huì)計(jì)制度、建立財(cái)務(wù)報(bào)告制度、編制資產(chǎn)負(fù)債表等，這些制度建設(shè)需要逐步推進(jìn)，難以一步到位。同時(shí)，允許地方發(fā)債應(yīng)設(shè)定一些技術(shù)要求，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、債務(wù)占財(cái)政收入的比重、占GDP的比重等約束條件，是否需要中央政府的約束也可以討論。如果要搞改革試點(diǎn)，把融資平臺(tái)債務(wù)轉(zhuǎn)為規(guī)范的地方政府債是一項(xiàng)值得試點(diǎn)的改革。

地方主體稅需萬億量級(jí)

目前，關(guān)于財(cái)稅改革，最沒有爭(zhēng)議的就是營(yíng)改增，這項(xiàng)改革方向明確，問題在于推進(jìn)改革的進(jìn)度。按原來的計(jì)劃，今年要把營(yíng)改增擴(kuò)大到鐵路運(yùn)輸、建筑業(yè)和郵電通信業(yè)三個(gè)行業(yè)。先是推遲了建筑業(yè)的改革，后來郵電通信業(yè)營(yíng)改增只改其中的郵政。這樣，年初營(yíng)改增擴(kuò)大到三個(gè)行業(yè)的計(jì)劃，到了年底減成了一個(gè)半行業(yè)。

營(yíng)改增涉及的稅收規(guī)模巨大，單個(gè)稅目就達(dá)數(shù)千億元，不僅改革后征管會(huì)變得復(fù)雜，而且改革直接涉及中央和地方之間、地方與地方之間的利益分配。樂觀者認(rèn)為，2015年?duì)I改增就可全部完成，但從目前的進(jìn)度看，可能需要更長(zhǎng)時(shí)間。

按營(yíng)改增試點(diǎn)的暫時(shí)規(guī)定，原來歸屬地方的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方。但隨著改革的推進(jìn)，增值稅按兩種方式分配不可能持續(xù)。營(yíng)改增完成后，營(yíng)業(yè)稅作為一個(gè)稅種將消失，隨之而來的問題是，地方稅體系就沒有了主體稅種。

十八屆三中全會(huì)提出“完善地方稅體系”，但完善地方稅體系，必須要有地方稅主體稅種，對(duì)此大家已有共識(shí)。但是，對(duì)于用什么稅種替代營(yíng)業(yè)稅作為新的地方主體稅種，目前還有爭(zhēng)議。營(yíng)業(yè)稅作為地方主體稅種，扣除歸屬中央的部分，2012年也有近1.5萬億元，占稅收總收入的比重為15%左右，是地方第一大稅種。

目前，屬于地方的稅種除了營(yíng)業(yè)稅，還有契稅（2800多億元、占稅收總收入2.9%）、土地增值稅（2700多億元、占稅收總收入的2.7%）、城鎮(zhèn)土地使用稅（1500多億元、占1.5%）、房產(chǎn)稅（1300多億元、占1.4%）、資源稅（900多億元、占0.9%）等。

地方其他幾個(gè)稅種規(guī)模和占比都太小，難以成為主體稅種。必須找稅收規(guī)模相當(dāng)?shù)亩惙N，作為地方主體稅種?？梢园褔?guó)內(nèi)消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收，再加上本在零售環(huán)節(jié)征收的車輛購(gòu)置稅，把這兩個(gè)屬于中央的稅種劃給地方。目前，這兩個(gè)稅種的收入合計(jì)達(dá)1萬多億元。其中，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅近8000億元，占稅收總收入7.8%；車輛購(gòu)置稅2200多億元，占比2.2%。

對(duì)營(yíng)改增后彌補(bǔ)地方稅收入的降低，還有一個(gè)建議是降低增值稅基本稅率，讓地方開征2%的零售稅。即增值稅從現(xiàn)在的17%降低到15%，降低的2個(gè)百分點(diǎn)，由地方對(duì)所有商品和服務(wù)在零售環(huán)節(jié)征收一般的零售稅。

我認(rèn)為這個(gè)方案不可行，將增值稅降低2個(gè)百分點(diǎn)也不應(yīng)該。營(yíng)改增減輕負(fù)擔(dān)的方式不是降低稅率，而是增加抵扣；在零售環(huán)節(jié)對(duì)商品和勞務(wù)征稅，必須由地稅局征管，目前要做到很不容易，一下對(duì)商品和勞務(wù)征稅，這個(gè)動(dòng)作會(huì)引起很多經(jīng)濟(jì)上的混亂。

有人建議，可以把房地產(chǎn)稅培育為地方主體稅種，這更是天方夜譚。目前對(duì)商業(yè)房產(chǎn)征收的房產(chǎn)稅僅為1300多億元，即便對(duì)個(gè)人住房征稅，也不可能設(shè)計(jì)出一個(gè)年收入達(dá)1萬億元規(guī)模的房地產(chǎn)稅。主體稅種的概念就是收入規(guī)模要足夠大，現(xiàn)在地方政府本級(jí)收入超過了6萬億元，主體稅種至少應(yīng)達(dá)到萬億元的量級(jí)。顯然，房地產(chǎn)稅難以替代營(yíng)業(yè)稅成為地方主體稅種。十年之內(nèi)，地方政府靠財(cái)產(chǎn)稅作為主要收入來源是不現(xiàn)實(shí)的。

目前，中央和地方的收入比重各占約50%，而支出比重中央占15%、地方占85%，地方支出對(duì)中央的依賴度過高。我認(rèn)為，地方政府自己組織的收入應(yīng)占到地方支出的80%，對(duì)中央的依賴度不能超過20%。地方政府要有一定的立法權(quán)和征收權(quán)，地方的財(cái)力應(yīng)和一定的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任匹配。僅僅強(qiáng)調(diào)地方財(cái)力，可能導(dǎo)致地方?jīng)]錢，干什么都向中央要錢，這肯定不是中央地方財(cái)政關(guān)系的目標(biāo)。

（作者為國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)）