一、澳大利亞對外援助

基本情況

作為亞太地區(qū)有影響力的國家，澳大利亞一直是國際發(fā)展援助的主要提供方之一。近年來，澳大利亞推行了一系列改革對外援助管理的措施，包括加強(qiáng)與其他捐助國的協(xié)調(diào)合作、增進(jìn)援助透明度、改善援助項(xiàng)目管理，以及加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、績效監(jiān)督和評估等。其中又以推動援助信息公開的舉措最為突出和全面，受到一些主要援助研究機(jī)構(gòu)的贊許和褒獎(jiǎng)，并在國際發(fā)展援助領(lǐng)域引起了較為廣泛的關(guān)注。

一般認(rèn)為，澳大利亞正式實(shí)施對外援助始于1950年的《科倫坡計(jì)劃》，早期援助對象主要集中于收入較低的英聯(lián)邦國家，如巴布亞新幾內(nèi)亞和印度等。20世紀(jì)60年代后期，隨著越來越多的殖民地國家逐漸走向獨(dú)立，澳大利亞開始擴(kuò)大與其他第三世界國家的聯(lián)系和交往，積極融入和參與亞太地區(qū)的各種組織和會議活動，期望在國際事務(wù)中發(fā)揮更大作用，澳大利亞的對外援助也開始逐漸流向東亞和太平洋地區(qū)。過去四十年來，澳大利亞最主要的12個(gè)雙邊受援國全部位于亞太地區(qū)，其中巴布亞新幾內(nèi)亞和印度尼西亞是最大的兩個(gè)受援國。雙邊援助始終是澳大利亞的主要渠道，但澳大利亞也積極支持和參與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行以及聯(lián)合國及其各發(fā)展機(jī)構(gòu)的工作。

早期，澳大利亞對外援助預(yù)算占國民總收入的比重較高，長期維持在0.5%左右，其中1976年達(dá)0.65%，為歷史最高值。但隨著“冷戰(zhàn)”局勢的緩和，以及國際關(guān)系格局發(fā)生巨大變化，澳大利亞對外援助從上世紀(jì)80年代末期開始進(jìn)入持續(xù)低迷階段，對外援助占國民總收入的比重開始大幅下降，1987年該比重從上年的0.47%跌至0.34%，并一直持續(xù)至1994年。1995年至2005年，這一比重進(jìn)一步跌至0.25%左右。2005年，霍華德總理在聯(lián)合國首腦峰會上宣布，澳大利亞將在2010年實(shí)現(xiàn)對外援助額翻番的目標(biāo)。2006年，陸克文政府又提出到2015年將對外援助占國民總收入的比重提升至0.5%的目標(biāo)（2013年將該目標(biāo)推遲至2017年實(shí)現(xiàn)），澳大利亞對外援助開始迅速回暖。從2006年開始，澳大利亞的對外援助預(yù)算年均增長速度一直保持在6%左右。2012年，澳大利亞對外援助達(dá)54.4億美元，占國民總收入的0.36%，成為經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會的第十大捐助國。如果澳大利亞在2017年實(shí)現(xiàn)對外援助額占國民總收入0.5%的目標(biāo)，屆時(shí)其援助額將達(dá)

到100億美元左右。起初，澳大利亞對外援助由多部門管理，包括外部領(lǐng)地部、外交貿(mào)易部、教育部和財(cái)政部等。上世紀(jì)70年代早期，澳大利亞開始整合對外援助管理部門，并成立了現(xiàn)在的澳大利亞國際發(fā)展署的前身———澳大利亞發(fā)展援助局來主要負(fù)責(zé)管理對外援助。在援助改革和方案的調(diào)整過程中，澳大利亞也特別注重利用外部獨(dú)立評估機(jī)制，聘請經(jīng)驗(yàn)豐富的學(xué)者和前官員對對外援助方案進(jìn)行整體評價(jià)，并提出改革意見和建議。過

去三十年來，澳大利亞政府先后開展了三次全面評估，包括1984年的杰克遜評估、1996年的西蒙斯評估和2011年的援助有效性獨(dú)立評估，每一次評估都給澳大利亞對外援助目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和管理方式等方面帶來重大影響。

二、澳大利亞對外援助的透明度制度和實(shí)踐

澳大利亞政府認(rèn)為，澳大利亞公眾以及澳大利亞的受援國有權(quán)知道澳大利亞援助資金的使用情況和效果。只有具有充足的信息，納稅人和受援國才能促使政府更加負(fù)責(zé)任地使用援助資金、減少腐敗風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促使援助管理人員更加注重援助項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。同時(shí)，透明度還有利于非政府組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及其他群體對援助方案的優(yōu)勢和劣勢進(jìn)行討論，提高公眾對援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施的參與和支持，進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目活動的相關(guān)性和可持續(xù)性。因此，澳大利亞政府認(rèn)為，援助信息公開應(yīng)該是規(guī)則，不公開應(yīng)為例外。

澳大利亞規(guī)范對外援助透明度的手段主要表現(xiàn)為兩種形式：一個(gè)是以1982年《信息自由法》（FreedomofInformationAct）為主的聯(lián)邦法律，另一個(gè)是以2012年開始實(shí)施的《透明度章程》（TransparencyCharter）為主的內(nèi)部政策。

（一）《信息自由法》

在威斯敏斯特模式國家中，澳大利亞是第一個(gè)在聯(lián)邦層面引進(jìn)信息自由立法的國家。制定于1982年的《信息自由法》旨在通過要求機(jī)構(gòu)發(fā)布信息和規(guī)定獲取政府信息的普遍性權(quán)利，使公眾獲得聯(lián)邦政府信息，進(jìn)而促進(jìn)政府決策中的公眾參與，幫助政府更好地進(jìn)行決策和加強(qiáng)對政府活動的監(jiān)督、討論和審議。澳大利亞《信息自由法》包括八個(gè)章節(jié)，分為基本信息、信息公布計(jì)劃、文件的獲取、免予公開的文件、個(gè)人記錄的修改與注解、決定的內(nèi)部審查、外部救濟(jì)制度（包括信息專員的審查、行政庭的審查、調(diào)查與控告）及其他規(guī)定。該法規(guī)定，每個(gè)聯(lián)邦政府部門都應(yīng)該公布信息發(fā)布機(jī)制實(shí)施計(jì)劃，說明其擬公布的信息內(nèi)容和方式。法律也規(guī)定了特定的例外情況，主要包括與政府責(zé)任和運(yùn)作有關(guān)的條款和旨在保護(hù)第三方信息的條款。《信息自由法》同時(shí)規(guī)定，“每個(gè)人”有可以強(qiáng)制實(shí)施的獲得信息的法定權(quán)利，他們不必證明具有特殊利益，也不必說明獲取文件的理由或原因。但是申請人必須提出書面申請，并指出能夠識別文件的信息，同時(shí)需要支付一定的費(fèi)用。在接到申請后，政府部門必須做出決定：在文件不屬于禁止公開且申請人符合程序要求時(shí)決定提供信息；在特定的時(shí)間內(nèi)和特定情形下，為了公共利益或福利決定不提供信息；以及針對那些被豁免提供的文件的決定性許可。政府部門如果決定不提供文件則必須說明理由。法律最后提供了一系列保護(hù)信息公開和自由的救濟(jì)方法，包括內(nèi)部復(fù)議，以及信息專員、行政裁判所和議會專員的審查等。

澳大利亞國際發(fā)展署雖不是聯(lián)邦內(nèi)閣組成部門，但作為外交貿(mào)易部下屬的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須遵守《信息自由法》的規(guī)定。近年來，澳發(fā)署進(jìn)一步加強(qiáng)了在信息發(fā)布方面的工作。例如，根據(jù)《信息自由法》，澳發(fā)署制定了《信息發(fā)布機(jī)制》并在其網(wǎng)站上予以公布。澳發(fā)署信息發(fā)布機(jī)制列舉了澳發(fā)署需要發(fā)布的涉及其工作的大量信息，包括機(jī)構(gòu)實(shí)施信息發(fā)布機(jī)制的計(jì)劃、組織結(jié)構(gòu)圖、澳發(fā)署向議會提交的報(bào)告及其反饋、日常受理的信息申請和披露日志、政策發(fā)展的磋商安排、援助優(yōu)先領(lǐng)域、財(cái)務(wù)聲明和預(yù)算信息，以及澳發(fā)署聯(lián)系方式等。澳發(fā)署《信息發(fā)布機(jī)制》的實(shí)施由一位助理署長領(lǐng)導(dǎo)，并由三個(gè)主要處室負(fù)責(zé)，包括部長和議會處、援助透明處，以及信息服務(wù)處等。其中，部長和議會處負(fù)責(zé)組織澳發(fā)署內(nèi)部的磋商，主動公布《信息自由法》要求必須主動公開的信息，針對信息公開申請準(zhǔn)備公布的文件，以及為其他信息申請?zhí)峁┓?wù)；援助透明處負(fù)責(zé)準(zhǔn)備或修訂機(jī)構(gòu)計(jì)劃。

澳發(fā)署還在其網(wǎng)站上專門開辟了“信息自由”專欄，列明其執(zhí)行《信息自由法》的政策，包括信息申請程序、費(fèi)用的收取和信息自由申請公開政策等。澳發(fā)署要求任何申請都需要包括描述所需文件的足夠信息，以便澳發(fā)署理解和獲取。信息申請也應(yīng)該包括申請人在澳大利亞境內(nèi)的聯(lián)系方式，包括聯(lián)系電話和通信地址。澳發(fā)署也公布了信息申請受理部的郵寄地址和郵件等聯(lián)系方式。關(guān)于收費(fèi)問題，澳發(fā)署根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定，對處理特定申請收取費(fèi)用，但澳發(fā)署也可以因特定原因包括申請人財(cái)務(wù)困難或者申請人能證明的公共利益的原因而免除、減少或不收取任何費(fèi)用。在收到申請后，澳發(fā)署會盡快在其“披露日志”里發(fā)布相關(guān)信息。澳發(fā)署也說明了免于公開的情況，包括會對任何個(gè)人及其企業(yè)、商業(yè)、財(cái)務(wù)或職業(yè)造成不合理影響的相關(guān)信息；澳大利亞信息專員決定認(rèn)為“不合情理”進(jìn)而不予公開的其他信息；以及基于上述原因需要做出大量修訂的信息。同時(shí)，澳發(fā)署也將視情發(fā)布申請人并沒有正式申請但卻與申請的信息密切相關(guān)的信息。

澳發(fā)署每年都會收到數(shù)目不等的信息申請，涉及澳大利亞對特定地區(qū)和國家的援助方案及其有效性、澳大利亞特定援助項(xiàng)目（如獎(jiǎng)學(xué)金、技術(shù)援助）的開展情況等。澳發(fā)署需在其年度報(bào)告中公布每年收到的信息申請、司法審查、信息專員辦公室調(diào)查的數(shù)量。例如，2011-2012年，澳發(fā)署共處理了19項(xiàng)信息自由申請。其中最為重要也引起廣泛關(guān)注的是一項(xiàng)關(guān)于澳發(fā)署援助項(xiàng)目中舞弊調(diào)查案件的詳細(xì)信息的申請。針對該申請，澳發(fā)署公布了從2004-2010年調(diào)查過的涉及舞弊的130個(gè)案件的信息，包括涉案國家、涉案項(xiàng)目、項(xiàng)目承包商、案件細(xì)節(jié)、涉案金額（當(dāng)?shù)刎泿藕桶脑?、采取的行動、舞弊類型、?xiàng)目類型、挽回的損失、潛在的損失及現(xiàn)狀等。該信息在一時(shí)間成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，并促成澳發(fā)署制定和實(shí)行了更加嚴(yán)格的舞弊控制政策。

另外，根據(jù)《信息自由法》，澳發(fā)署必須向公眾公布其每年向議會提交的年度報(bào)告。澳發(fā)署的年度報(bào)告包括大量的信息，包括機(jī)構(gòu)概況、援助支出、主要受援地區(qū)、受援國、多邊機(jī)構(gòu)和非政府組織獲得的資金和取得的效果、管理和責(zé)任，以及財(cái)務(wù)聲明等。澳發(fā)署在其網(wǎng)站上公布了自1996年以來的所有年度報(bào)告?？傊缎畔⒆杂煞ā穼Υ龠M(jìn)澳大利亞對外援助的透明度，以及公眾對對外援助的監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。

（二）《透明度章程》

為了提高澳大利亞對外援助信息的透明度，澳發(fā)署于2011年11月制定并頒布了《透明度章程》，闡明澳大利亞在促進(jìn)援助信息透明度方面的承諾和將要實(shí)施的措施?！锻该鞫日鲁獭烦蔀榘拇罄麃喥渌畽C(jī)構(gòu)促進(jìn)政府信息公開的模版。

《透明度章程》認(rèn)為，澳大利亞公眾與澳大利亞的受援國有權(quán)知道澳大利亞援助資金是否有效使用、是否取得真實(shí)的成果，以及是否在幫助人民擺脫貧困方面發(fā)揮作用。只有在具備充足信息的前提下，納稅人和受援國才能使政府更加負(fù)責(zé)，從而減少腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，澳大利亞政府致力于提高澳大利亞援助項(xiàng)目的透明度。

為了提高援助透明度，澳發(fā)署承諾將實(shí)施以下五項(xiàng)措施，其中包括：（1）促進(jìn)澳大利亞國際發(fā)展項(xiàng)目的透明與公開；（2）在澳發(fā)署網(wǎng)站上發(fā)布澳發(fā)署工作的詳細(xì)信息，包括政策、規(guī)劃、執(zhí)行過程，以及澳大利亞援助活動的成果和相應(yīng)的評估及研究，以說明澳大利亞援助資金的使用方向及其對減貧的影響；（3）及時(shí)采用有用和易獲得的方式發(fā)布這些信息；（4）歡迎公眾的反饋意見，以幫助進(jìn)一步提高援助項(xiàng)目的有效性、效率和透明度，進(jìn)而增進(jìn)援助資金的價(jià)值；（5）允許任何人在注明信息來源的情況下，再次使用澳發(fā)署的信息。

澳發(fā)署同時(shí)說明了其立即執(zhí)行該章程的一系列措施，其中包括：（1）在網(wǎng)頁上定期更新關(guān)于澳發(fā)署國別援助項(xiàng)目的信息和數(shù)據(jù)，包括支出、成果及年度績效報(bào)告；（2）全面參與“國際援助透明度計(jì)劃”，向其提供可供比較的數(shù)據(jù)和對援助項(xiàng)目成果的批判性分析；（3）在受援國媒體和澳大利亞主要援助項(xiàng)目網(wǎng)頁上發(fā)布以受援國語言起草的澳大利亞援助項(xiàng)目的簡介；（4）發(fā)布提高援助項(xiàng)目透明度的年度目標(biāo)；（5）增加在“澳發(fā)署信息公開方案”中發(fā)布的文件數(shù)量；（6）歡迎公眾對該章程和實(shí)施該章程的績效做出反饋。

在《透明度章程》的約束和指導(dǎo)下，自2011年11月開始，澳發(fā)署已在其網(wǎng)站上及時(shí)公布了大量關(guān)于澳大利亞對外援助項(xiàng)目的詳細(xì)信息和內(nèi)部審計(jì)報(bào)告等。2012年，澳發(fā)署也對其網(wǎng)站平臺進(jìn)行了升級，并發(fā)布了更多涉及國別、區(qū)域、主題和具體項(xiàng)目的信息。截至目前，澳發(fā)署在其項(xiàng)目網(wǎng)頁上更新了2600多份文件。同時(shí)，澳發(fā)署也制定了2013年援助透明度計(jì)劃，要求在2013年繼續(xù)更新項(xiàng)目信息和數(shù)據(jù)、發(fā)布受援國語言的網(wǎng)頁，以及公布澳大利亞其他政府機(jī)構(gòu)開展的對外援助項(xiàng)目的信息等。另外，澳發(fā)署也要求在新簽署的伙伴協(xié)議和合同中加入要求透明度原則的條款。例如，澳大利亞與中國于2013年簽署的《發(fā)展合作伙伴關(guān)系諒解備忘錄》第六條明確列明：“雙方承認(rèn)本備忘錄為一份公共文件，參與者可發(fā)布在本備忘錄下實(shí)施的合作活動信息。”

（三）加強(qiáng)與非政府組織和其他國際組織的接觸和協(xié)調(diào)

除積極落實(shí)《信息自由法》和《透明度章程》外，澳大利亞還通過加強(qiáng)與非政府組織的接觸，參與其他國際組織的活動等措施來促進(jìn)公眾對對外援助的了解。例如，澳大利亞設(shè)有援助咨詢委員，以促進(jìn)外交貿(mào)易部、澳發(fā)署和非政府發(fā)展援助政策群體之間的溝通，鼓勵(lì)發(fā)展援助理念創(chuàng)新。澳發(fā)署也充分發(fā)揮非政府組織的網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)優(yōu)勢，通過大量的非政府組織執(zhí)行對外援助項(xiàng)目，2010年非政府組織執(zhí)行的對外援助預(yù)算達(dá)7000萬澳元，參與的非政府組織近50家。另外，澳發(fā)署也通過開展對外援助民意調(diào)查、外派志愿者項(xiàng)目，以及與大學(xué)和智囊機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系等方法來促進(jìn)公眾對援助的討論，提高援助透明度。

與其他國際組織的接觸和協(xié)調(diào)方面，除作為經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會的成員，澳大利亞需向其公布所有相關(guān)援助信息外，澳大利亞也開始全面參與“國際援助透明計(jì)劃”的活動。該計(jì)劃成立于2008年，由18個(gè)援助國和19個(gè)受援國發(fā)起，致力于在對外援助透明度方面建立共同標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞是該計(jì)劃的發(fā)起國之一。2011年2月，國際援助透明計(jì)劃指導(dǎo)委員會制定了一項(xiàng)“援助透明度”全球標(biāo)準(zhǔn)，要求成員國在其網(wǎng)站上全面公開其援助項(xiàng)目、預(yù)算、支出、條件及結(jié)果等方面的信息，同時(shí)將該信息用共同的格式與一個(gè)中央的注冊中心相連接，以便受援國更好地協(xié)調(diào)他們的計(jì)劃和活動。澳大利亞已經(jīng)接受這一標(biāo)準(zhǔn)，并制定了相關(guān)的實(shí)施計(jì)劃。

三、對中國的借鑒和啟示

隨著中國對外援助規(guī)模和影響力的顯著提升，中國成為國際援助體系中一個(gè)不可或缺的角色，中國對外援助也越來越受到國內(nèi)民眾和國際社會的關(guān)注。近年來，中國在增加援外信息透明度上已經(jīng)做出了一定的努力，但中國援外信息的公開仍然比較有限，如何進(jìn)一步提高援外透明度、加強(qiáng)援外宣傳是今后需要長期考慮的問題。澳大利亞的做法值得參考和借鑒。

（一）改變觀念，重視援外信息公開和透明度的積極作用

對外援助早期階段，尤其是“冷戰(zhàn)”時(shí)期，各國都將對外援助視為外交政策的一種核心工具，因此對對外援助都采取嚴(yán)格保密的制度。但進(jìn)入新世紀(jì)，對外援助更多地成為促進(jìn)國際發(fā)展的一種重要手段。中國應(yīng)該逐漸改變對外援助“少說多做”、“只做不說”的傳統(tǒng)思維，充分、客觀地展示自己的援助理念、政策、做法和成就。公開援助信息尤其是關(guān)于援助效果和影響的信息不僅有利于應(yīng)對國際社會對中國援助工作的質(zhì)疑和批評，而且也有利于贏得國內(nèi)公眾對援外工作的理解和支持。

（二）制訂援外宣傳規(guī)劃，逐步擴(kuò)大援外相關(guān)信息的公開

事實(shí)上，目前援外相關(guān)管理部門、駐外使館經(jīng)商參處、一些援外項(xiàng)目執(zhí)行企業(yè)等都在其網(wǎng)站上公布了部分援外項(xiàng)目信息，但這些努力缺乏協(xié)調(diào)、整合和規(guī)劃。援外主管部門應(yīng)制訂援外宣傳的中長期規(guī)劃，整合相關(guān)資源，確定可逐步公開的援助信息的范圍和具體措施，通過統(tǒng)一的政府網(wǎng)站公開，這有利于公眾更加全面和清楚地了解援外信息，增進(jìn)對中國援外事業(yè)的了解和理解。

（三）通過多種渠道，積極宣傳對外援助的政策和成果

援外主管部門應(yīng)該積極加強(qiáng)與媒體、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和非政府組織的合作，支持對全球發(fā)展及相關(guān)問題的研究和培訓(xùn)，開展相關(guān)問題的公共宣傳活動，擴(kuò)大志愿者項(xiàng)目以增加公眾參與援外項(xiàng)目的機(jī)會，嘗試通過新媒體技術(shù)加強(qiáng)與公眾的接觸，從而進(jìn)一步提升公眾對對外援助的認(rèn)識。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與國際組織和其他援助方的交流與合作，宣傳中國對外援助政策和做法，增進(jìn)相互了解和學(xué)習(xí)借鑒。

（作者單位：周太東，亞洲基金會；毛小菁，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院）