關(guān)于制度建設(shè)

是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。——2013年4月19日，習(xí)近平在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話

制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員、干部的自覺(jué)行動(dòng)。

不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)。——2013年6月18日，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上的講話

習(xí)近平依法治黨戰(zhàn)略思想

必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用……提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功。怎樣加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)？怎樣發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用？習(xí)近平總書(shū)記提出提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的戰(zhàn)略思想，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最重要的措施就是健全完善中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系。

制度化改革為方向

黨的建設(shè)面臨一系列新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)更加繁重、更為緊迫。同新形勢(shì)新任務(wù)的要求相比，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的系統(tǒng)性整體性不足問(wèn)題日益突出，特別是有的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)、配套性黨內(nèi)法規(guī)和實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)尚未出臺(tái)，明顯滯后于實(shí)踐的發(fā)展和形勢(shì)任務(wù)的需要。黨的十八大對(duì)推進(jìn)黨的制度建設(shè)、全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平作出了戰(zhàn)略部署。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要按照于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則提高制度制定的質(zhì)量，要立體式、全方位推進(jìn)制度體系建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記有計(jì)劃有步驟地統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的新理念和新要求。

十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要有兩大特點(diǎn)：其一，特別注重黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系。以《綱要》為核心的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是根據(jù)黨的十八大報(bào)告關(guān)于黨的建設(shè)的部署，將黨內(nèi)法規(guī)分成六大板塊：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)。然后確定這些板塊中現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)哪些需要修改完善，哪些尚屬闕如，需要重新制定、補(bǔ)充。“力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。”其二，特別注重突出重點(diǎn)，明確目標(biāo)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)體系的要求，確定了5 年內(nèi)需要修改完善以及需要重新制定的黨內(nèi)法規(guī)的總體框架，同時(shí)又根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和可能，將這個(gè)總體框架內(nèi)的法規(guī)分成兩部分：重點(diǎn)修改、制定的部分和需要抓緊調(diào)查研究、爭(zhēng)取在5年規(guī)劃期內(nèi)修改、制定，或者如條件不成熟，亦可推延至下一個(gè)5 年規(guī)劃期內(nèi)修改、制定的部分。目前確定的目標(biāo)很明確，即通過(guò)5年的工作，基本實(shí)現(xiàn)：基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全；實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)；配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備；各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

中國(guó)共產(chǎn)黨不同于西方國(guó)家的政黨，她直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各項(xiàng)事業(yè)。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)是依法進(jìn)行的，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨必須依法執(zhí)政，黨依法執(zhí)政首先是依國(guó)家的憲法和法律。除此之外，黨依法執(zhí)政還必須依黨內(nèi)法規(guī)。因?yàn)辄h的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、黨的執(zhí)政權(quán)力結(jié)構(gòu)、黨的執(zhí)政方式與黨內(nèi)監(jiān)督、責(zé)任機(jī)制等均不能由國(guó)家法律規(guī)定。很顯然，如果沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)，黨要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政是不可能的。在中國(guó)，要推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)，就必須推進(jìn)依法執(zhí)政，而要推進(jìn)依法執(zhí)政，就必須在中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)也實(shí)行法治，在黨內(nèi)實(shí)行法治，就必須規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)是規(guī)范依法執(zhí)政，黨要管黨，規(guī)范黨的決策行為，保證科學(xué)民主執(zhí)政的重要內(nèi)容。對(duì)以前一些不規(guī)范的法規(guī)，達(dá)到清理目的。體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記重視法律，重視制度，調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，調(diào)節(jié)黨內(nèi)事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)依法治黨的戰(zhàn)略目的。

黨內(nèi)也要法治化，不要人治化

有人疑惑，確立“黨內(nèi)法規(guī)”的概念和由黨自己制定《條例》、《規(guī)定》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行規(guī)范是否與法治的原則和要求相符合。筆者認(rèn)為，這完全符合法治的原則和要求。一部分人之所以產(chǎn)生疑義，主要是對(duì)法治的“中國(guó)特色”認(rèn)識(shí)不夠。法治有普適性的原則和要求，也有各國(guó)基于本國(guó)國(guó)情的特殊性原則和要求。法治的普適性原則要求，必須對(duì)公權(quán)力（包括國(guó)家和社會(huì)公權(quán)力）進(jìn)行規(guī)范，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”以保障人權(quán)。而法治的“中國(guó)特色”要求中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)政，依法治黨。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的職責(zé)，但其本身又不是國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分，故不僅應(yīng)通過(guò)國(guó)家法律，而且應(yīng)通過(guò)“黨內(nèi)法規(guī)”規(guī)范其權(quán)力，自己把自己的權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里。中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政首先必須依法治黨。治黨自然不能不發(fā)布各種各樣的規(guī)范性文件。如果像一些持異議的學(xué)者所主張的那樣，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布的任何規(guī)范性文件均不稱(chēng)“黨內(nèi)法規(guī)”，均不以法和近似于法的嚴(yán)格要求對(duì)之進(jìn)行規(guī)范，而任由制定主體隨意發(fā)布，那將會(huì)更遠(yuǎn)離法治的原則和要求，就像我們過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間所做的那樣。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法確定的事實(shí)，而中國(guó)共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)，是采取人治的方式還是采取法治的方式領(lǐng)導(dǎo)，我們可以選擇。如果我們選擇法治的方式，就必須將黨內(nèi)生活法治化，將黨內(nèi)規(guī)范性文件制定和發(fā)布法治化?，F(xiàn)在中央通過(guò)《條例》和《規(guī)定》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”和其他規(guī)范性文件的制定和發(fā)布進(jìn)行規(guī)范，表明習(xí)近平總書(shū)記選擇法治，選擇依法治黨、依法執(zhí)政的堅(jiān)定決心和態(tài)度。

黨務(wù)與政務(wù)的交叉統(tǒng)一

在當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，特別是在公權(quán)力運(yùn)作由過(guò)去的單純國(guó)家管理向公眾廣泛參與的公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新的特殊歷史條件下，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨務(wù)與政務(wù)統(tǒng)一，從而推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的一體建設(shè)。

第一，保障和規(guī)范各級(jí)黨委和黨組織在憲法和法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。黨對(duì)公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。但是憲法和法律對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定是非常具有原則性的，要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)依憲和依法進(jìn)行，就必須通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)將憲法和法律的原則性規(guī)定具體化，使各級(jí)黨委和黨的組織的活動(dòng)有法可依?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限、方式、程序的黨內(nèi)法規(guī)還很不完善；已經(jīng)制定和發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)在一些地方和部門(mén)的黨組織活動(dòng)中還得不到有效執(zhí)行，已經(jīng)建立的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未有效運(yùn)作，從而使得一些地方和部門(mén)的公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新脫離了法的規(guī)范和制約，變成了恣意胡為和濫用權(quán)力。因此，有必要加強(qiáng)這方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，并健全完善相關(guān)的執(zhí)行、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制，以保障其有效運(yùn)作和真正發(fā)揮作用。

第二，調(diào)整和規(guī)范黨的中央與地方組織之間以及黨的中央各種機(jī)關(guān)之間、黨的地方組織的各類(lèi)機(jī)關(guān)之間的各種橫向與縱向關(guān)系，調(diào)整和規(guī)范黨的組織與各種國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體之間的各種橫向與縱向關(guān)系，并使這些關(guān)系法治化、規(guī)范化，逐步納入到現(xiàn)代民主和法治的軌道。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作主要依領(lǐng)導(dǎo)人的意志、命令、指示進(jìn)行，沒(méi)有建立法治化、規(guī)范化的機(jī)制。改革開(kāi)放以后，鄧小平同志提出，為了適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，為了適應(yīng)黨和國(guó)家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，需要改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及其他制度。領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題是更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題。為了保證制度能夠在不斷改進(jìn)和完善的基礎(chǔ)上延續(xù)，避免人亡政息，解決小平同志提出的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題，有必要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。當(dāng)然，這方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要與國(guó)家立法、國(guó)家法制建設(shè)聯(lián)系和銜接起來(lái)，因?yàn)檫@里涉及的不是純黨務(wù)問(wèn)題，而是黨務(wù)和政務(wù)的交叉問(wèn)題。

其三，保障和促進(jìn)各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治黨治國(guó)理政。 所謂“法治思維”，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。所謂“法律手段”是指執(zhí)政者通過(guò)制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用法律創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題、解決各種社會(huì)矛盾、爭(zhēng)議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的措施、方式、方法 。“法律手段”有時(shí)是相對(duì)“經(jīng)濟(jì)手段”和“行政手段”而言， 有時(shí)是相對(duì)“人治手段”而言。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)，緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

（作者為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/劉赫    美編/李祥峰

注：本文為《人民論壇》雜志原創(chuàng)文章，網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載請(qǐng)為作者署名并注明“來(lái)源：《人民論壇》雜志”字樣。書(shū)面轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系010-65363752或郵件至rmlt@rmlt.com.cn。