核心提示：地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了，必須予以正視，堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。地方政府競爭加劇了產(chǎn)能過剩。盡管十多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩，但收效甚微，有時(shí)甚至是南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩都在30%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正常市場競爭的水平。

摘要  中國改革初期的突出特色是政府主導(dǎo)，地方政府實(shí)際充當(dāng)了資源配置的主體。隨著經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)入中速，前一階段高速增長中積累的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾顯現(xiàn)，理順政府與市場的關(guān)系就成為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。有人認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭，但地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機(jī)制，付出了過高的資源、環(huán)境成本，并形成了巨大的權(quán)錢交易空間。繼續(xù)維持甚至加強(qiáng)地方政府競爭，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型將難以落實(shí)。因此，界定政府與市場的邊界，對(duì)今后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。

關(guān)鍵詞   地方政府  市場  轉(zhuǎn)型  經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

政府與市場的定位是個(gè)老問題，“看不見的手”與“看得見的手”怎樣配合才好，國內(nèi)外爭論了上百年。這個(gè)問題能爭論百年以上，從側(cè)面反映出它常講常新，與時(shí)俱進(jìn)。我們是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、中等收入邁向高收入、發(fā)展方式從粗放轉(zhuǎn)向集約這一特定條件下、特定階段中討論這個(gè)問題的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，政府和市場的邊界難以一步劃清是一個(gè)必經(jīng)階段。但政府與市場邊界不清晰這個(gè)問題，由于中國經(jīng)濟(jì)的高速增長被掩蓋了，可謂“一俊遮百丑”，甚至在一定程度上成為解釋經(jīng)濟(jì)高速增長的原因?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)入中速，前一階段高速增長中積累的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾顯現(xiàn)，各方面逐漸認(rèn)識(shí)到結(jié)構(gòu)調(diào)整需要改革推動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題就是如何理順政府與市場的關(guān)系。

地方政府競爭與市場配置資源

中國前一發(fā)展階段的突出特色是政府主導(dǎo)，在改革初期運(yùn)用這一模式，能集中力量辦大事、成效顯著。這一模式導(dǎo)致的問題是政府與市場的關(guān)系“剪不斷”，中央政府和地方政府的關(guān)系“理還亂”。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)過多，往往直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)了市場中一個(gè)重要的競爭主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，經(jīng)常出現(xiàn)不該管亂管、該管沒人管的混亂現(xiàn)象，這是政府錯(cuò)位。政府公共服務(wù)提供不足，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了扭曲的“市場化”現(xiàn)象，這是政府缺位。

以往分析政府與市場的關(guān)系，主要關(guān)注中央政府的職能轉(zhuǎn)變，比如中央政府下放權(quán)力，地方政府的權(quán)限擴(kuò)大等。而地方長期追求GDP增長形成了地方政府“公司化”傾向，導(dǎo)致了地方政府與市場配置關(guān)系的扭曲，政府越位、錯(cuò)位和缺位問題十分突出。在新的發(fā)展階段，理順地方政府與市場的關(guān)系成為極為迫切的現(xiàn)實(shí)問題。繼續(xù)維持甚至加強(qiáng)地方政府競爭，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型將難以落實(shí)。

長期以來，由于地方政府實(shí)際充當(dāng)了資源配置的主體，國家宏觀調(diào)控被扭曲為中央政府調(diào)控地方政府，而地方政府執(zhí)行的是各地人大自己通過的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，中央指標(biāo)則往往在執(zhí)行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央不得不為地方的經(jīng)濟(jì)增長調(diào)配煤、電、油、運(yùn)等，這在一定程度上形成地方“調(diào)控”中央的局面。以“十二五”規(guī)劃中GDP增長指標(biāo)為例，中央是7%，而各省制定指標(biāo)的加權(quán)平均達(dá)到10.5%，其中11個(gè)省市“十二五”期間GDP要翻番，年均增長約為14%（見表1）。2013年中央提出的GDP增長幅度為7.5%，而地方有24個(gè)省市區(qū)高于10%。今年前三季度僅28個(gè)省區(qū)的GDP總額就已經(jīng)超過全國的GDP3萬多億元。  

至今，許多地方政府仍層層下達(dá)GDP、投資、招商、項(xiàng)目等各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有的一直下達(dá)到街道，分解到各級(jí)黨政干部?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》2013年8月7日?qǐng)?bào)道，中部某市以“穩(wěn)增長”為政治動(dòng)員口號(hào)，開展招商引資“百日競賽”、“百日攻堅(jiān)”、“百日沖刺”行動(dòng)，要求市四大班子確保1／3以上時(shí)間、各招商單位主要領(lǐng)導(dǎo)確保1／2以上時(shí)間用于招商引資，任務(wù)完成情況要與干部政績考核任用掛鉤。西部某市出臺(tái)了《促進(jìn)投資增長的意見》專項(xiàng)文件，提出“全民抓招商”，成立了10個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈招商分局和59個(gè)招商小分隊(duì)。對(duì)未完成招商引資分解指標(biāo)的干部要給予組織處理或黨政紀(jì)律處分。

這樣的地方政府GDP競爭有沒有優(yōu)越性呢？應(yīng)該承認(rèn)，地方政府競爭極大地調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)干部的積極性，為中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展作出了歷史性的貢獻(xiàn)。在人均GDP200多美元、物質(zhì)財(cái)富極度貧乏的時(shí)代，大家都希望經(jīng)濟(jì)發(fā)展得快一點(diǎn)。鄧小平同志曾提出國民生產(chǎn)總值翻番的目標(biāo)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策以及干部考核指標(biāo)也是圍繞最大限度激勵(lì)GDP增長設(shè)置的，這在特定歷史階段有一定合理性。但同時(shí)，也有不少學(xué)者和從事實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)早就提出地方的GDP競爭潛在危害很大。近年來，更多的人認(rèn)識(shí)到，地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機(jī)制，付出了過高的資源、環(huán)境成本，同時(shí)壓低了勞動(dòng)力成本，并形成了巨大的權(quán)錢交易空間。面臨新的發(fā)展階段，地方競爭的局限性日益凸顯。

地方政府競爭與“三維市場經(jīng)濟(jì)”

中國改革開放以來創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡，并率先走出2008年的金融危機(jī)陰影，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功之處在哪里？有人認(rèn)為，中國與亞洲四小龍、一戰(zhàn)前后的日本崛起并無本質(zhì)差別，“無非是集權(quán)體制加自由經(jīng)濟(jì)加廉價(jià)勞動(dòng)力”。也有人認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭，這既與歐美不同，也有別于日本及亞洲四小龍。

最早從經(jīng)濟(jì)理論上解釋“中國模式”不僅優(yōu)于西方模式、而且優(yōu)于東亞模式的是美國學(xué)者拉莫等人。他們指出，中國之所以優(yōu)于東亞，就在于中國的地方政府相互競爭，充滿了經(jīng)濟(jì)增長的活力。其后，張五常教授在2009年出版的《中國經(jīng)濟(jì)制度》一書中提出，縣域競爭是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的“密碼”。他認(rèn)為：“由于縣的經(jīng)濟(jì)權(quán)力最大，這一層的競爭最激烈。今天的縣無疑是一級(jí)商業(yè)機(jī)構(gòu)了。性質(zhì)類同的商業(yè)機(jī)構(gòu)互相競爭，是縣與縣之間的激烈競爭的另一個(gè)理由。”他還從經(jīng)濟(jì)理論方面對(duì)縣域競爭作了剖析。①在探究縣域競爭成因方面，張五常教授指出：“實(shí)際上縣的制度對(duì)鼓勵(lì)競爭猶有過之。這是因?yàn)榭h要對(duì)上層作交代或報(bào)告。上層不僅鼓勵(lì)競爭，他們強(qiáng)迫這競爭的出現(xiàn)。”張五常教授這句話倒是說對(duì)了，縣域之間的激烈競爭并不是縣長們自己想競爭，是體制和政策環(huán)境造成的。

2013年5月，上海的史正富教授出版了《超常增長》一書，他提出：“在中國，尤其是市縣兩級(jí)政府，長期在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一線競爭拼搏，已經(jīng)成長為與企業(yè)界共生互動(dòng)的有生力量，成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)之一。”目前在中國，“地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭形成三大市場主體”。這三大市場主體分別是中央政府、企業(yè)化的地方政府和企業(yè)。而中國在經(jīng)濟(jì)超速發(fā)展中形成的“現(xiàn)行三維市場體制與西方常規(guī)市場體制相比，確實(shí)具有優(yōu)越性”。對(duì)《超常增長》一書，林毅夫教授等國內(nèi)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新。

顯然，對(duì)地方政府已經(jīng)成為資源配置的主體這一現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者并無爭議；而對(duì)地方政府今后是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)成為資源配置主體，經(jīng)濟(jì)學(xué)者的觀點(diǎn)大相徑庭。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，原國家計(jì)委副主任房維中在20世紀(jì)90年代就提出，“我們既不能搞高度集中的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也不能搞分散管理的地方計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，地方政府的GDP競爭將造成重復(fù)建設(shè)，并“成為政府行政職能轉(zhuǎn)變滯后的重要原因”。高尚全、吳敬璉、張卓元、林兆木、遲福林等學(xué)者也發(fā)表了地方政府競爭難以持續(xù)的觀點(diǎn)。②

地方政府競爭不可持續(xù)

地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了，必須予以正視，堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。

地方政府競爭加劇了產(chǎn)能過剩。盡管十多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩，但收效甚微，有時(shí)甚至是南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩都在30%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正常市場競爭的水平（見表2）。

不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，新興產(chǎn)業(yè)也在幾年之內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重過剩。例如多晶硅，2009年，600多個(gè)地級(jí)市中有300多個(gè)建立或正在興建太陽能光伏產(chǎn)業(yè)園；2011年該項(xiàng)產(chǎn)能已經(jīng)超過世界總需求量；2013年1月～6月國內(nèi)價(jià)格下跌25%以上，已投產(chǎn)的43家企業(yè)停產(chǎn)率達(dá)80%。又如風(fēng)電設(shè)備，2009年，國家已將風(fēng)電設(shè)備列為過剩產(chǎn)能行業(yè)；2010年，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能大于風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模；2012年，按國家能源局核準(zhǔn)項(xiàng)目預(yù)計(jì)，當(dāng)年國內(nèi)風(fēng)電市場過剩50%以上。

在中國，地方保護(hù)、地方競爭是產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)能，例如2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產(chǎn)能，80%以上未經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)。地方政府利用低價(jià)甚至零地價(jià)工業(yè)用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低水電價(jià)格等優(yōu)惠措施，推動(dòng)企業(yè)在本地區(qū)盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，并以各種手段干預(yù)企業(yè)，強(qiáng)令虧損企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營，為保本地區(qū)的GDP，通過財(cái)政補(bǔ)貼或政府擔(dān)保為這類企業(yè)輸血，惡化了行業(yè)生存環(huán)境。

地方政府競爭惡化了生態(tài)環(huán)境。首先是水體污染嚴(yán)重。對(duì)198個(gè)城市地下水的監(jiān)測顯示，較差和極差的監(jiān)測點(diǎn)比例為57%。長江、黃河等10大水系劣質(zhì)斷面比例為39%。監(jiān)測的26個(gè)湖泊，富營養(yǎng)化狀態(tài)占53.8%。四大海域清潔面積減少到4.78萬平方公里，不足2003年的60%。其次是大氣污染嚴(yán)重。113個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市，空氣質(zhì)量達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)的僅為23.9%。霧霾天氣成為京津冀地區(qū)常態(tài)。今年連東北地區(qū)也遭受大面積霧霾侵襲，而2007年國務(wù)院發(fā)布的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中曾提出把東北建設(shè)成中國的生態(tài)屏障。再看長期以來不被城市居民關(guān)注的土壤污染，20世紀(jì)80年代末期，土壤污染面積只有幾百萬公頃，現(xiàn)在高達(dá)2000萬公頃，占全國耕地面積的比重超過20%，受“工業(yè)三廢”污染的土地約為1000萬公頃。

國家環(huán)?？偩趾蚈ECD聯(lián)合發(fā)布的《OECD中國環(huán)境績效評(píng)估》報(bào)告預(yù)計(jì)，2020年中國因環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損失將達(dá)GDP的13%。中國在改革初期曾宣布絕不走西方國家先污染后治理的工業(yè)化老路，但實(shí)際情況是污染程度更加嚴(yán)重。其中重要原因是地方政府為了招商引資，放松了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的“保護(hù)傘”，有的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)氐?ldquo;一把手工程”，導(dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。不同的企業(yè)污染案例反映了同樣的問題：地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)人對(duì)地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，他們無力抵制地方領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)烈GDP增長沖動(dòng)，面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)招商的污染企業(yè)束手無策，甚至為虎作倀。

地方政府競爭導(dǎo)致地方債務(wù)過重。國家審計(jì)署2012年第26號(hào)公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財(cái)政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè)，減少了縣級(jí)可支配財(cái)力。審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，有53個(gè)縣2008年至2011年出臺(tái)了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。54個(gè)縣如此，全國2000多個(gè)縣的情況呢？

2013年6月，審計(jì)署發(fā)布了36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果。截至2012年底，上述地方政府債務(wù)余額達(dá)到3.85萬億元，較兩年前增長了12.94%。國際貨幣基金組織2013年5月發(fā)布，中國政府債務(wù)占2012年GDP的50%，約26萬億人民幣。原財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務(wù)就高達(dá)20萬億。為了上項(xiàng)目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經(jīng)濟(jì)增長過于依賴投資擴(kuò)張，其中主要是房地產(chǎn)部門和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財(cái)政收入。龐大的地方債務(wù)很大程度上是地方政府投資沖動(dòng)的產(chǎn)物。

地方政府競爭成為腐敗的溫床。地方政府的GDP競爭不可避免地導(dǎo)致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長期持續(xù)，必然演變成為權(quán)錢交易的平臺(tái)和滋生腐敗的溫床。關(guān)于反腐敗，在20世紀(jì)初曾經(jīng)有一種說法，認(rèn)為當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)的多數(shù)腐敗問題發(fā)生在上世紀(jì)90年代初、中期，預(yù)計(jì)腐敗現(xiàn)象將隨著禁止國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、公檢法辦企業(yè)的改革進(jìn)程而減少。那時(shí)人們還沒有意識(shí)到地方政府公司化會(huì)逐漸成為各級(jí)干部的腐蝕劑。十多年后，地方干部腐敗成為嚴(yán)重問題，地方干部為上項(xiàng)目腐蝕中央部委干部的案例不時(shí)見諸媒體。據(jù)新華網(wǎng)消息，2005年至2011年僅廣東一省，就有多地市151名地廳級(jí)“一把手”落馬，占省被查處地廳級(jí)干部的近80％；另外還有1284名縣處級(jí)“一把手”被查處，占省被查處縣處級(jí)干部人數(shù)的近70％。有的被查處的地方“一把手”坦然說，不收禮不受賄、不送禮不賄賂，在當(dāng)?shù)馗菊静蛔∧_，無法開展工作。

僅以上四個(gè)方面的問題就可以說明，以地方政府競爭為特點(diǎn)、不計(jì)資源環(huán)境成本、過多依靠投資、過多依靠外需、過多依靠仿制的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)型，盡管這種發(fā)展方式在特定的國內(nèi)發(fā)展階段和特定的國際背景下曾極大地促進(jìn)了中國GDP的增長。

理順地方政府與市場的邊界

界定政府，包括中央政府和地方政府與市場的邊界，涉及行政體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域，考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的突出問題，可從以下幾方面入手逐步破題：

第一，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。建議以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時(shí)，加快勞動(dòng)力、土地、資金等要素配置的市場化進(jìn)程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟(jì)”分割對(duì)要素市場配置的阻礙。

第二，對(duì)近年來形成的80多個(gè)國家級(jí)規(guī)劃，突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過多的國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競爭，結(jié)果反而割裂了全國統(tǒng)一市場。

第三，地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，側(cè)重提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務(wù)，維護(hù)市場公正、公平競爭秩序和社會(huì)安定。

第四，明確劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級(jí)政府的事權(quán)，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

第五，深化行政管理體制改革。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，促使政府與社會(huì)組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項(xiàng)如企業(yè)經(jīng)營決策等，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移出去；把該由政府管理的事項(xiàng)如基本公共服務(wù)等，切實(shí)管好。以制度保證充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

第六，大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織。我國現(xiàn)在已有約44萬個(gè)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等，但絕大多數(shù)都是“官辦、官管、官運(yùn)作”。市場主體自律與自協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，迫使政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方面“管得過寬、管得過細(xì)、管得過死”。在國家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善社會(huì)組織，形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡不同社會(huì)群體的利益，是深化行政管理體制改革的內(nèi)在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。

北京、深圳等一些省市前幾年就開始探索社會(huì)組織管理的新模式，其中廣東省步子最大，對(duì)此應(yīng)當(dāng)高度評(píng)價(jià)。廣東省政府規(guī)定，自2012年7月1日起，改雙重管理制度為直接登記，除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位；新成立的社會(huì)組織直接到民政部門申請(qǐng)登記。2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，到2017年基本形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。這改變了過去行業(yè)協(xié)會(huì)由登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的制度，將為行業(yè)協(xié)會(huì)擺脫政府部門的行政控制，實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展提供條件，相應(yīng)地也為政府（包括地方政府）轉(zhuǎn)變職能提供了外部環(huán)境。

綜上所述，界定地方政府職能對(duì)今后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。到2020年全面建成小康社會(huì)之際，中國是建立起政府、社會(huì)（社會(huì)組織）、企業(yè)“三維”體制，還是政府、地方政府（公司化）、企業(yè)“三維”體制？（見下圖）這不僅是當(dāng)前的重大理論爭論，更是亟待解決的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

注釋

①“一個(gè)縣可以視作一個(gè)龐大的購物商場，由一家企業(yè)管理。租用這商場的客戶可比作縣的投資者。商場租客交一個(gè)固定的最低租金（等于投資者付一個(gè)固定的地價(jià)），加一個(gè)分成租金（等于政府收的增值稅），而我們知道因?yàn)橛蟹殖?，商場的大業(yè)主會(huì)小心地選擇租客，多方面給租客提供服務(wù)。也正如商場給予有號(hào)召力的客戶不少優(yōu)惠條件，縣對(duì)有號(hào)召力的投資者也提供不少優(yōu)惠了。如果整個(gè)國家滿是這樣的購物商場，做類同的生意但每個(gè)商場是獨(dú)立經(jīng)營的，他們競爭的激烈可以斷言。”

②房維中《建議地方政府不再制定和實(shí)施無所不包的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》一文及高尚全、吳敬璉等人的文章見宋曉梧主編的《未來十年的改革：政府、市場模式研究》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012年。

Three-dimensional Market Economy and Definition of the Functions of Local Government

Song Xiaowu

Abstract: China's reform initially highlighted government's dominant role, with the local government acting as the main allocator of resources. As high growth slowed down to medium level, economic and social conflicts accumulated during the early rapid-growth stage appeared. Hence, straightening out the relationship between the government and the market becomes the core problem of the reform of the economic system. Some people argue that the "key" to Chinese economic miracle lies in the competition among local government. However, it has greatly distorted the market mechanism for allocation of resources, caused huge resource and environmental costs, and created the great possibility of power-money deals. If we continue to maintain or even strengthen the competition of local government, the transformation of development pattern will be difficult to complete. Therefore, delineating the boundaries between the government and the market is of great significance to China's future economic and social development.

Keywords: local government, market, transformation, social and economic development

【作者簡介】

宋曉梧，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長。

研究方向：企業(yè)、勞動(dòng)、社保、社會(huì)體制改革和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主要著作：《社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》、《未來十年的改革》、《不平等挑戰(zhàn)中國》、《中國社會(huì)體制改革30年回顧與展望》、《改革：企業(yè)、勞動(dòng)、社?！返?。