上世紀(jì)90年代初,出現(xiàn)過一個(gè)國家能力的定義:“所謂國家能力就是國家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”,具體表現(xiàn)為國家汲取財(cái)政的能力、調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。
該定義的提出者強(qiáng)調(diào),“只有中央政府才代表國家意志”,因此國家能力既不是通常所謂的“綜合國力”,更不是一般公共權(quán)威或地方政府的能力,而只能是中央政府的能力。
提出以上關(guān)于國家能力的定義,背景是20世紀(jì)80年代,中國開始改革開放,原先權(quán)力高度集中的體制,通過放權(quán)激活了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力,也開啟了經(jīng)濟(jì)增長的新路徑。反映到國民收入的分配上,財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降,中央財(cái)政占財(cái)政收入的比重也下降。
上世紀(jì)90年代初,矯正中央財(cái)力占比過小,提上了決策日程。當(dāng)時(shí)的政策,強(qiáng)調(diào)重新集中政府財(cái)力,特別是中央政府財(cái)力,有關(guān)概念、理論、建議應(yīng)運(yùn)而生。
上世紀(jì)90年代以來,二十多年過去了,中國的發(fā)展積累了新經(jīng)驗(yàn),也提出需要面對(duì)的新問題。
從實(shí)際情況看,我認(rèn)為有必要重新定義國家能力,以確保國家行為不跑偏。僅以定義本身而論,把“國家”概念等同于政府,或等同于中央政府,在認(rèn)識(shí)上就是一個(gè)不小的偏差。倘若國家真可以等同于政府,那么有了政府能力,或中央政府能力不就結(jié)了,何需同義反復(fù),再來一個(gè)國家能力呢?
要明確“國家”不等同于政府。
“國家”概念首先是一方領(lǐng)土,有明確的空間范圍和邊界。
生活在國土里的人是“國民”,也是國家之根基。沒有國民的國家,根本空空如也。這就是“國以民為本”的意思。
國民是眾人,有公共事務(wù)要協(xié)調(diào)和管理,否則鬧糾紛、起沖突,“國無寧日”就不好辦了。因此要一套典章制度,用以規(guī)范行為,給每個(gè)人的自由劃一道邊界。這套典章制度,軟的是文化與習(xí)俗,硬的就是“合法強(qiáng)制力”,用以防止一部分人——無論外人還是內(nèi)人——侵犯另外一部分人。政府是合法強(qiáng)制力的載體,或如有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言,是“惟一擁有合法強(qiáng)制力的組織”。
這樣看,“國家”是江山(領(lǐng)土)、人民、社稷(典章制度)的三合一,缺了哪個(gè)元素也不行。
政府重要,因?yàn)轭I(lǐng)土完整、人民安康、社稷有序,都離不開合法強(qiáng)制力。但是,在任何情況下,都沒有理由僅以政府來定義國家。
至多可以說,政府是國家代理人。但是講代理人就不能離開委托人。這里,國家概念里蘊(yùn)含著“受托”的關(guān)系。
講到底,政府不過是受江山、人民、社稷之托,執(zhí)掌合法強(qiáng)制力之權(quán)。權(quán)力要受制約,道理就在這里。離開了委托人和受托關(guān)系,什么叫“國家自己的意志”?那是何方神圣,從哪里跑出來的?要是“國家意志”僅僅是政府的意志,或甚至只是領(lǐng)導(dǎo)人、官員自己的意志,完全不問人民要求什么、喜歡什么、討厭什么,那樣的“國家意志”在思想上很可疑,在實(shí)踐中極危險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)那類意志的“國家能力”越強(qiáng)大,國家跑偏的可能性也越大。
國家定義的內(nèi)涵有偏,具體分解后的“國家能力”也一起跟著跑偏。例如“國家的汲取能力”,怎么可以把“國家動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的能力”,簡化為“國家(其實(shí)是‘政府’)的財(cái)政汲取能力”或“財(cái)政能力”?再簡化一步,就是“政府財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值之比”,以及在作者看來更有代表性的“中央財(cái)政占比”。直截了當(dāng)?shù)卣f,那就是把政府抽取多少財(cái)政收入,看成衡量國家能力強(qiáng)弱的核心指標(biāo)。
能這樣來定義國家(政府)能力嗎?
在常識(shí)上,我們不會(huì)不問運(yùn)動(dòng)員跑多快、跳多高,而只問他們吃多少肉、喝多少湯,就定義他們的運(yùn)動(dòng)能力。不計(jì)產(chǎn)出,只量投入;不問貢獻(xiàn),只算消耗,定義運(yùn)動(dòng)員能力就會(huì)跑偏,定義政府或國家能力更會(huì)跑偏。
離開了公共財(cái)政,離開了財(cái)力從哪里來、用到哪里去,離開了財(cái)政能力的服務(wù)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、抽取程序和受監(jiān)督程度,籠統(tǒng)地把各國財(cái)力占比的數(shù)據(jù)羅列到一起,那不過是玩數(shù)字游戲而已。
再看“合法化能力”,“指國家運(yùn)用政治符號(hào)在屬民中制造共識(shí),進(jìn)而鞏固其統(tǒng)治地位的能力”。問題是“共識(shí)”何來?要不要以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),要不要尊重民間和基層的首創(chuàng),把適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的體制改革及時(shí)納入合法框架?按上引定義,似乎這些一概都不需要,要的只是“用政治符號(hào)”來“制造”“共識(shí)”。還以為這樣就可以“鞏固其統(tǒng)治地位”,那實(shí)在大錯(cuò)特錯(cuò)。
還有“強(qiáng)制能力”“指國家運(yùn)用暴力手段、機(jī)構(gòu)、威脅等方式維護(hù)其統(tǒng)治地位的能力”。這樣的強(qiáng)制力好危險(xiǎn)。因?yàn)樵趪腋拍罾镆坏┨蕹巳嗣?,剔除了授?quán)、受托的含義,濫用權(quán)力、濫用合法強(qiáng)制力就很容易變成現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)。
在理論上,眾人之事當(dāng)然不可沒有合法強(qiáng)制力。但合法強(qiáng)制力是國家之利器,非慎用不可,非有嚴(yán)格的程序和監(jiān)督不可。把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子,其實(shí)最重要的就是把合法強(qiáng)制力關(guān)入法治的籠子??上г谏弦U釋中,這些實(shí)質(zhì)約束一概付之闕如,似乎為了“維護(hù)統(tǒng)治地位”,老虎籠子的大門可以永遠(yuǎn)洞開。
根據(jù)以上討論,我認(rèn)為20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的那個(gè)“國家能力”概念,定義不準(zhǔn)確,內(nèi)涵不完整,經(jīng)不起推敲。概念上的偏差,在客觀上也影響實(shí)際,以至于出現(xiàn)了某些與此相關(guān)的偏向?;趥€(gè)人觀察,我認(rèn)為以下幾點(diǎn)值得注意。
一是國民收入的分配,政府部門所占份額上升過快。
根據(jù)公布的統(tǒng)計(jì),1990年-2012年22年間,財(cái)政收入增長了38.9倍(其中中央財(cái)收增加了55.6倍)。同期GDP總量(以現(xiàn)價(jià)計(jì))僅增加了26.6倍,而城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入只分別增加15.3倍和10.5倍。
分配上的“國(政府)進(jìn)民退”,不免擠壓民間消費(fèi)和民間投資。加之上述財(cái)政收入并未包括“土地財(cái)政”以及從國企獲益的全部,所以實(shí)際的政府收入份額更大。
這里問題各有成因,不可一概而論。但不可否認(rèn),觀念上的偏差,即錯(cuò)誤地以為政府收入越多就天然代表“國家能力”越強(qiáng),起到了風(fēng)助火勢的作用。
更嚴(yán)重的問題,是政府財(cái)力的急增,并沒有伴之以相應(yīng)的約束與監(jiān)督?,F(xiàn)在中央下決心反對(duì)的享樂主義和奢靡之風(fēng),為什么彌漫于官場?經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是制約不充分的“國家(政府)汲取能力”這些年來的飛躍增長。如果剎不住這些歪風(fēng),中國將步入“未富先奢”的陷阱。
二是政府與市場的邊界,改來改去還是政府管控的部分偏大。
一般的觀察,認(rèn)為我們的產(chǎn)品市場大體有個(gè)模樣了,但要素市場還遠(yuǎn)未改革到位。但仔細(xì)打量,產(chǎn)品市場里政府的不當(dāng)管制和審批還是偏多,同時(shí)品質(zhì)監(jiān)管又不到位。
至于要素市場,問題更大。如果說計(jì)劃時(shí)代是“部委管工廠”,那么現(xiàn)在似乎是“部委管(要素)市場”——每個(gè)重要的要素市場,都由一個(gè)部委直管。管的辦法呢?比過去的管工廠有點(diǎn)變化,但進(jìn)步也不大。結(jié)果也不出意料,當(dāng)下經(jīng)濟(jì)屢出情況的,恰恰都集中于這些部委直管的要素市場——土地、房產(chǎn)、貨幣、銀行、資本、外匯,否則怎么要?jiǎng)谡敲词帜_忙個(gè)不停地調(diào)控、再調(diào)控呢?
三是“合法化”范圍偏窄。
本來國家的合法化能力,并不限于只服務(wù)于政府、部門和官員。對(duì)民間、企業(yè)、市場和基層的首創(chuàng),但凡不侵犯他人自由和社會(huì)利益的,也要開放、包容,及時(shí)給予合法承認(rèn)。不能搞成“凡未經(jīng)審批的——或更糟糕的‘凡未經(jīng)官員點(diǎn)頭的’——一律非法”。
要看到,“部門利益法制化”以及官員隨意收窄民間自由活動(dòng)的空間,不斷在壓制創(chuàng)新,窒息經(jīng)濟(jì)社會(huì)的活力。尋租、設(shè)租行為猖獗,不但毒化社會(huì)風(fēng)氣,拉升制度運(yùn)行成本,最后把不少官員也害了。法外世界太精彩,長遠(yuǎn)代價(jià)是人們更不會(huì)尊重法律。
四是合法強(qiáng)制力被用到了合理邊界之外。
過去還有個(gè)“人民內(nèi)部矛盾”的范疇,強(qiáng)調(diào)對(duì)人民不能隨便動(dòng)專政手段。這些年邊界越來越模糊,強(qiáng)拆強(qiáng)遷、暴力執(zhí)法,在一些地方時(shí)有所聞。
有黑打黑很必要,但“黑打”本身就是更嚴(yán)重的黑,是老虎在籠子之外亂咬人,管不住哪里還有正義、秩序和法治?
這些偏向,當(dāng)然不是改革開放之后中國的主流。但偏向確實(shí)存在,也必須警惕。拖延下去得不到糾正,危及國本。
究根尋底,我認(rèn)為跑偏的“國家”概念和“國家能力”定義,妨礙人們清醒地評(píng)估實(shí)際偏向的危險(xiǎn)程度。
這并不是說,所有令人不安的行為偏向,都是因?yàn)殚喿x、信服了本文批評(píng)的國家定義的后果。我的觀點(diǎn)是,國家和國家能力定義上的跑偏,不過是實(shí)際跑偏行為的輿論和理論表達(dá)。它讓可能產(chǎn)生長遠(yuǎn)不良后果的偏向,看起來沒有什么危險(xiǎn),甚至很正確、很必要、無須也不允許改變。
本文認(rèn)為,有必要再定義國家和國家能力。國家概念包括領(lǐng)土、國民和一整套治理制度。其中,以合法強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的政府權(quán)力,來自國民授權(quán),要受國民監(jiān)督,在法治軌道上運(yùn)行。
因此,國家不等同于政府,國家能力也不等同于政府能力。國家能力首先是管理權(quán)力受托關(guān)系的能力,政府受托獲得財(cái)政資源,依法行政,保護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)公正和秩序。這里的概念和定義究竟合適不合適,是不是也跑偏,歡迎讀者一起來推敲。
(作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授,本文為作者在2013年12月18日第四屆財(cái)新峰會(huì)上的講話,經(jīng)本人修訂)