冷戰(zhàn)后，防擴(kuò)散在美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略和外交政策議事日程中的地位不斷上升，逐步成為美國(guó)外交和國(guó)家安全戰(zhàn)略的一個(gè)最重要的政策目標(biāo)和關(guān)注焦點(diǎn)。對(duì)于這一重要國(guó)際政治現(xiàn)象，國(guó)際學(xué)界多有研究。大體而言，學(xué)者們或關(guān)注防擴(kuò)散與反擴(kuò)散關(guān)系之研究，①或努力探討反擴(kuò)散的合法性，②或討論能否阻止擴(kuò)散，③或探討防擴(kuò)散的對(duì)策。④也有學(xué)者關(guān)注到美國(guó)冷戰(zhàn)后防擴(kuò)散政策的演變及其特點(diǎn)，并反思美國(guó)冷戰(zhàn)后的防擴(kuò)散戰(zhàn)略，但學(xué)者們往往持相反的看法，或認(rèn)為美國(guó)防擴(kuò)散戰(zhàn)略沒(méi)有效果，甚至已崩潰，或者認(rèn)為它取得了極大的成功。⑤至于為什么造成冷戰(zhàn)后的擴(kuò)散，持傳統(tǒng)觀點(diǎn)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)外部驅(qū)動(dòng)尤其是“安全困境”的作用，修正主義學(xué)者如格雷戈里·J. 拉特雷(Gregory J. Rattray)和威廉·金卡德(William Kincade)則強(qiáng)調(diào)內(nèi)部因素如聲望、政權(quán)類(lèi)型和經(jīng)濟(jì)狀況等的影響，認(rèn)為它們?cè)诖笠?guī)模殺傷性武器擴(kuò)散中發(fā)揮了同樣重要的作用。⑥很明顯，無(wú)論是傳統(tǒng)觀點(diǎn)還是修正主義觀點(diǎn)，都忽視了美國(guó)政策的影響尤其是其消極影響。

本文以對(duì)美國(guó)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)大量原始檔案的解讀為基礎(chǔ)，梳理美國(guó)冷戰(zhàn)后防擴(kuò)散的政策措施，討論其特點(diǎn)和后果，探尋造成目前大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散狀況的原因。

一　冷戰(zhàn)后美國(guó)防擴(kuò)散的政策措施

第二次世界大戰(zhàn)之后，防止大規(guī)模殺傷性武器(Weapons of Mass Destruction，簡(jiǎn)稱WMD)的擴(kuò)散開(kāi)始成為國(guó)際政治問(wèn)題，也是冷戰(zhàn)時(shí)期國(guó)際關(guān)系的一個(gè)重大主題。冷戰(zhàn)的結(jié)束并未降低各國(guó)對(duì)具有強(qiáng)大威懾力的大規(guī)模殺傷性武器的依賴，相反，各核門(mén)檻國(guó)家和一些非國(guó)家行為體競(jìng)相渴望掌握各種大規(guī)模殺傷性武器。大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散成為“全球安全與穩(wěn)定的潛在的最大威脅”，不僅會(huì)削弱與軍備控制有關(guān)的國(guó)際法機(jī)制，破壞國(guó)際法中關(guān)于使用這些武器的標(biāo)準(zhǔn)，侵蝕加強(qiáng)國(guó)際防擴(kuò)散機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)的努力，而且很可能使美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)家利益的討論升溫。同時(shí)，由于希望獲得地區(qū)支配地位的“流氓國(guó)家”把大規(guī)模殺傷性武器看作是維持其政權(quán)存續(xù)、威懾地區(qū)對(duì)手、挑戰(zhàn)美國(guó)霸權(quán)和限制美國(guó)使用軍事力量的關(guān)鍵因素，一旦敵國(guó)或潛在敵國(guó)掌握大規(guī)模殺傷性武器，美國(guó)實(shí)施干預(yù)的成本就會(huì)大幅增加。這些成本包括：美國(guó)難以獲得實(shí)施軍事干預(yù)所必需的國(guó)內(nèi)政治支持，美國(guó)從外交上脅迫敵國(guó)的難度增加，美國(guó)在流動(dòng)性日益增大的國(guó)際環(huán)境中活動(dòng)余地將更小。所以，防止大規(guī)模殺傷性武器尤其是核武器的擴(kuò)散，逐步成為冷戰(zhàn)后美國(guó)外交、軍事和國(guó)家安全戰(zhàn)略的一個(gè)最重要政策目標(biāo)和政府最優(yōu)先考慮的問(wèn)題之一。為防止擴(kuò)散，美國(guó)政府在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等各方面都采取了相應(yīng)的政策措施。

首先，改組和新成立防擴(kuò)散機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，理順關(guān)系。

美國(guó)政府參與防擴(kuò)散事務(wù)的部門(mén)和機(jī)構(gòu)眾多，包括白宮的許多辦公室、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、能源部、司法部、商務(wù)部、財(cái)政部等。為確保上述不同部門(mén)責(zé)任明確，工作卓有成效，從而更有效地防止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散，冷戰(zhàn)后歷屆美國(guó)政府對(duì)防擴(kuò)散機(jī)制都進(jìn)行了改革和調(diào)整。

改組和成立新的防擴(kuò)散機(jī)構(gòu)是美國(guó)政府防擴(kuò)散的最重要舉措。1997年11月，國(guó)防部長(zhǎng)發(fā)布防務(wù)能力倡議，撤銷(xiāo)負(fù)責(zé)國(guó)際安全和擴(kuò)散政策的助理國(guó)防部長(zhǎng)職位及其功能，改由負(fù)責(zé)戰(zhàn)略和削減威脅的助理國(guó)防部長(zhǎng)行使；成立防務(wù)威脅削減署(Defense Threat Reduction Agency，簡(jiǎn)稱DTRA)，它由國(guó)防部防御特別武器署(Defense Special Weapons Agency)、現(xiàn)場(chǎng)視察署(On-Site Inspection Agency)、防務(wù)技術(shù)安全管理署(Defense Technology Security Administration)等若干職能部門(mén)重組而成，由國(guó)防部?jī)?nèi)專(zhuān)門(mén)增加的負(fù)責(zé)反擴(kuò)散和核安全的助理部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，定期向總統(tǒng)提交大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散情況報(bào)告，并提出應(yīng)對(duì)方案。這一改革提高了國(guó)防部在防擴(kuò)散決策和行動(dòng)中的地位。此后，防擴(kuò)散的軍事化傾向明顯加強(qiáng)。最引人注目的機(jī)構(gòu)調(diào)整是1999年4月把軍備控制與裁軍署(Arms Control and Disarmament Agency，簡(jiǎn)稱ACDA)并入國(guó)務(wù)院。在并入前，與擴(kuò)散有關(guān)的事務(wù)分散在各地區(qū)事務(wù)司(如歐洲和加拿大事務(wù)司)和各功能性事務(wù)司(如政治、軍事事務(wù)司)，由負(fù)責(zé)雙邊事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿和負(fù)責(zé)軍備控制與國(guó)際安全事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿協(xié)調(diào)。這不利于防擴(kuò)散。軍備控制與裁軍署撤并后，軍備控制與防擴(kuò)散被納入國(guó)務(wù)院日常事務(wù)，由負(fù)責(zé)軍備控制與國(guó)際安全事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿領(lǐng)導(dǎo)，提高了防擴(kuò)散在美國(guó)外交政策和國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位和國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散挑戰(zhàn)的能力，防擴(kuò)散成為美國(guó)外交政策中最優(yōu)先的任務(wù)之一。

加強(qiáng)各防擴(kuò)散職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作。為加強(qiáng)彼此協(xié)調(diào)，美國(guó)政府決定，在國(guó)家安全委員會(huì)和白宮指導(dǎo)下成立諸多跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。作為最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)制定防擴(kuò)散的指導(dǎo)原則。各跨部門(mén)機(jī)構(gòu)根據(jù)指導(dǎo)原則制定具體領(lǐng)域的防擴(kuò)散行動(dòng)。在國(guó)家層面，國(guó)家安全委員會(huì)成立反擴(kuò)散技術(shù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，主要任務(wù)是制定關(guān)鍵的政策、戰(zhàn)略、研發(fā)和后勤目標(biāo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府各部門(mén)之間的反擴(kuò)散努力；在部門(mén)層面，作為最重要的協(xié)調(diào)行動(dòng)，1994年，克林頓政府成立反擴(kuò)散計(jì)劃審查委員會(huì)(Counterproliferation Program Review Committee，CPRC)，負(fù)責(zé)審查與防擴(kuò)散有關(guān)的所有行動(dòng)和計(jì)劃。委員會(huì)由國(guó)防部長(zhǎng)擔(dān)任主席，成員包括能源部長(zhǎng)、中情局長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席和國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、司法部和聯(lián)邦調(diào)查局的相關(guān)負(fù)責(zé)人。該委員會(huì)被授權(quán)制定和實(shí)施有關(guān)跨部門(mén)的行動(dòng)建議和計(jì)劃。⑦此外美國(guó)政府還成立了防擴(kuò)散和軍備技術(shù)工作組、技術(shù)支持工作組、反恐怖主義和國(guó)家政策協(xié)調(diào)委員會(huì)、防擴(kuò)散委員會(huì)共同體等跨部門(mén)組織。為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的生、化武器擴(kuò)散，1990年代初，美國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域成立跨部門(mén)的防擴(kuò)散圓桌會(huì)議，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)美國(guó)政府防止前蘇聯(lián)境內(nèi)的生物和化學(xué)武器擴(kuò)散。1996年，美國(guó)成立防生、化武器擴(kuò)散中心。隨著生、化武器擴(kuò)散加劇，1999年1月克林頓宣布建立防生、化武器擴(kuò)散特別工作組。⑧在防導(dǎo)彈擴(kuò)散領(lǐng)域，美國(guó)政府成立了由國(guó)務(wù)院官員任主席的導(dǎo)彈技術(shù)出口控制工作組和由國(guó)務(wù)院國(guó)際安全與防擴(kuò)散局(Bureau of International Security and Nonproliferation，DOS)主持的導(dǎo)彈貿(mào)易分析小組，協(xié)調(diào)各部門(mén)在防導(dǎo)彈擴(kuò)散上的努力。⑨這樣，美國(guó)政府建立了在不同領(lǐng)域和不同層面協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)防擴(kuò)散的完備體系。

其次，完善防擴(kuò)散法律、法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和處罰制裁力度。